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 臺灣的國際法地位

許慶雄(2001年修正版)

 

在現今的國際環境中,臺灣充分具有以獨立國家存在的條件。目前,即令是國內主張「統一」或「不統不獨」者,亦是以中華民國是獨立於中國之外為前提,絕非反對中華民國是一個獨立國家。

 然而,中華人民共和國(以下簡稱中國)至今仍經常強調要吞併臺灣,並繼續已行使武力恫嚇臺灣人民。中國所謂「一國兩制」下的統一,其實就是否定中華民國是獨立自主國家的主張,達到其吞併臺灣的目的。此種作法對臺灣毫無建設性的效果,而只會帶來破壞性的後果。其實中國目前並無統治臺灣的能力,以「中國式社會主義」施用於臺灣,根本不可能維持臺灣的繁榮與安定。中國希望吞併臺灣的企圖,只能說是一種不理解臺灣現狀、不尊重臺灣民意的霸權主義。國際社會若疏於檢證臺灣問題的本質,而以曖昧的態度支持中國吞併臺灣的主張,結果只會激起臺灣海峽的激烈對立,從而言物問題的根本解決。(編者按,除了各國的態度外,臺灣本身也要向世界說出不願被中國統治、要獨立建國的意願)本文基於此一認識,從幾個角度來探討臺灣的國法地位,希望能提供相關者思考解決臺灣問題的途徑。

 壹、臺灣的主權歸屬爭議

 若從國際法層次檢討臺灣這個領域的歸屬時,首先遭遇的問題試過去所謂「臺灣的法律地位」已定或未定的論爭。此項論蒸發端於美國杜魯門總統在韓戰爆發後所發表的聲明。

 一九五○年六月廿七日,杜魯門總統發佈所謂的「臺灣中立化宣言」,指出「中國共產黨軍隊佔領台灣是對太平洋地域的安全及在同地域從事合法活動之美軍的直接威脅。因此,美國政府下令第七艦隊於臺灣遭受任何攻擊時防禦臺灣,並要求國民政府停止對中國本土的海空作戰。」並同時表示「關於臺灣為來地位的決定,則留待太平洋地區安全保障恢復後,與日本和平處理,或由聯合國討論再做決定。」此點乃是以美國為中心的戰勝國基於保障所有國家的安全,而將臺灣歸屬問題暫時以「未解決」的方式予以宣示。此即是「臺灣法律地位未定論」[1]

 此後,臺灣的法律地位問題及成為國際法或國際政治尚未解決的論爭。此項論爭就國際法的論點而言,可集約為固有領土、〈日清講和條約〉(〈馬關條約〉)的效力、〈開羅宣言〉及〈波茨坦宣言〉的中華民國歸屬、戰後接收的問題。本文在此不欲對臺灣歸屬是否屬於未定的論點加以分析,因為不論是已定或未定,臺灣的歸屬只有兩種可能性。亦即,「基於對臺灣住民意願的尊重由其行使自決權」,或者「歸屬於『中國』」。

 在此,即使確定臺灣歸屬於「中國」,亦會涉及「中國」是中華民國或中華人民共和國的論爭。就此點而言,國際法上的思考如下:

 一、「中華人民共和國」是新國家或新政府

 目前國際社會大多數國家都已承認「中華人民共和國」,但國際法上的承認包括國家承認和政府承認兩種。

 國家承認係於具備永久性住民、明確的領域、實效支配的政府,與他國締結關係的能力時的行使。[2]由於現今世界全部地域幾乎都被各個國家分割殆盡,因此由無主地成立新國家的事態完全不可能發生。在此情況下,新國家的成立都是以實力抗爭或基於合意,而於一定地域產生國家主權(支配權)交替、變動的結果。力如何病、分離獨立、分裂等。相對於此,政府承認係於既存國家之政府發生憲法秩序外(非常態性)變更時行使。

 然而,單使用「承認」一詞,極難區別所指的是國家承認或政府承認。關於此點,日本國際法學者山本草二教授曾表示:「新國家成立之時,他國所給予的國家承認,同時亦成為對其政府的承認。國家承認與政府承認兩者係相互密切關連的同一事物,實際上極難加以區分。」[3]

 因此,各國若給予中華人民共和國國家承認,則表示承認其係新國家的承認。例如,各國對同樣由中華民國分離獨立的「蒙古人民共和國」的承認,即意味著國家承認並非政府承認。[4]的確,各國承認「中華人民共和國」之際,同時亦承認「中共政權為代表『中國』的唯一合法政府」。然而,此點未必表示各國所行使的事「政府承認」。因為此處所只的「中國」可能僅是地理上的名詞,此種意義下的「中國」並不包含中華民國原先領有的「蒙古人民共和國」及現在中華民國統治的臺灣。[5]值得注意的是,國際法上的「政府承認」必須具備國家同一性和繼續性的要件,否則新政府就其與舊國家的連續性而言,及無法維持其在國際法上與他國之間的權利義務關係。就此而言,中華人民共和國作為一個新政府在事實上並不完全具備同一性本質。因為原來的「中華民國」的其他部分仍繼續存在且獨立的運作其權利義務關係,此點是中華人民共和國無法否定與完全取代的。

 如上所述,一九四九年中華人民共和國如果是新成立的國家,則其領域應以建國時所領有的領土為範圍。台灣在中華人民共和國建國當時仍屬戰後未解決的領域,並非其領土的一部份,其後在事實上亦從未受其支配。因此,中華人民共和國認為台灣是其一部份主張,當時沒有國際法上的根據。

 中華人民共和國成立初期一在是宣稱建立新中國,對於各國的承認是屬於「國家承認」獲「政府承認」也不予重視。然而,隨後在參與聯合國的問題上,北京政權卻明確主張一九四九年所成立的中華人民共和國是取代中華民國舊政府的「新政府」。因此,北京並未以新國家身份用「申請」的方式要求加入聯合國,而是以新政府身份要求取得中華民國在聯合國「代表權」。此一中國新舊政府在聯合國代表權之爭,在蔣介石堅持「漢賊不兩立」的情況下,等於由兩岸及國際社會共同承認,一九四九年中華人民共和國是成立新政府,並非建立新國家。

 一方面,台灣主權在一九五二年舊金山合約生效後,日本放棄對台灣的領有權之後,台灣主權歸屬當時上在國際社會代表全中國何法政府的「中華民國」已無爭議。傳統台灣獨立運動主張,台灣領域在日本放棄之後應歸屬台灣人,但一群人並不能主張領域主權。因此,台灣在戰後只有中國(不論是中華民國或中華人民共和國都是在不同時期代表中國的政府)主張領有權,並無任何國家與中國爭議,故台灣領域主權歸屬目前並無爭議。[6]

 二、政府的不完全繼承

 若主張中華人民共和國所獲得的是「政府承認」,則理論上中共政權應完全繼承原「中華民國」的領域。然而,此項主張明顯地違反國際法承認制度要求需確立實效支配範圍的原則。依據時效性支配的原則,在完全繼承的情況下,中共政權必須在實際上實效支配原「中華民國」的全部領域。

 但事實並非如此,因為蒙古人民共和國獨立且被國際社會承認一事,中共政權亦予以接受。同時不容否認的是,實效統治台灣地域的中華民國政府尚受到卅個國家的承認,並與世界上大多數的國家維持實質上的國家關係。雖然承認制度中亦有所謂「交戰團體的承認」,但其係行使於「持續普遍性戰鬥行為的不安定狀態」下[7],此與台灣地域的現狀完全不吻合[8]。基於此一事實,許多國際法學者認為世界各國等於是以給予台灣「事實上政府之認定」。[9]

 如上所述,中華民國現正統治的台灣地域係受各國的「事實上政府之認定」,並長期且穩定地存在於國際社會中,即使認為北京政權所獲得的是政府承認,從而繼承原先的「中華民國」,亦只能說是一種「不完全的政府繼承」,不能由此推定期有效領有台灣地域。換言之,此時即成為類似國際法上國家分裂之後,關於舊國家與新國家的權利義務的繼承關係。

 三、世界各國的立場

 當然,有關台灣領域主權歸屬問題,並非北京政權片面的主張即可決定。在前述的理論分析之後,吾人可在由目前各國的立場加以檢證。

 各國在與中華人民共和國樹立外交關係之際,對於台灣歸屬問題,主要可分為下列幾種模式:

 一、在雙方樹立外交關係之際,逾期與中華人民共和國交換的共同公報中,完全不提及台灣的歸屬。亦即,有關中華人民共和國主張「台灣是中華人民共和國領土不可分割的一部份」一事,此類國家完全不表明任何態度。

 二、對中華人民共和國表明「台灣是中華人民共和國領土不可分割的一部份」的立場(position or stand),此類國家以留意(take note)、認識(acknowledge)、十分理解與尊重等方式來處理[10]。換言之,包括美國、日本等主要國家並未「支持」、「承認」、「合意」或「接受」中華人民共和國的主張,而僅是對其「立場」加以「留意」、「認知」或「理解、尊重」。

 三、採取完全接受中華人民共和國主張的立場,直接承認台灣是中華人民共和國領土不可分的一部份。此類國家在全世界中僅有馬爾地夫、幾內亞比索等數國。

 由上可知,大多數國家對於「台灣歸屬」的問題,係認為「台灣的法律地位」尚有待檢討,因此對於中華人民共和國領有權主張,接基於事實採取保留爭議權利的立場。換言之,台灣是中華民國政府現正實效統治的地域,因此各國保留對中華人民共和國政府有效領有權的明確承認,有助於與台灣地區的實際往來。特別像美國要出售武器給台灣,更應對此立場有所堅持,否則等於支助反新政府的舊政府,違反內正不干涉原則。然而,此舉並非等同於認定「台灣主權不歸屬中國」或台灣(中華民國)是獨立於中國之外的國家。因為台灣或中華民國要成為獨立國家,依國際法原則欠缺的是自己主張要成為獨立國家這項絕對條件,所以各國根本幫不上忙。

 貳、分裂國家的性質

 北京政權主張領有台灣的前提,首先必須論證台灣歸屬於「舊中國」(中華民國),在強調中華民國政府完渠消滅,由其以新政府繼承取得台灣。如此,北京政權即可在國際社會中否定中華民國政府的有效存在。關於此點,吾人可由分裂國家的性質加以探討。

 分裂國家成為國際法及國際政治的研究對象,主要發端於二次大戰後,越南、韓國、德國、中國先後變成分裂狀態的一九五○年代。關於分裂國家的類型,在理論上有「一個國家內部並存著兩個對立的政府」[11]、「一個國家分裂為兩個國家」[12]、「一個民族內部成立兩個國家」等。目前在分裂國家類型的理論上,尚無普遍確立的理論。[13]

 然而,若由國際社會實態來思考分裂國家的概念,則吾人可做成如下的定義:第一、原本應以一個國家的型態獨立乃至統一的地域,基於某些理由,演變成存在兩個國家或團體的分裂狀態;第二;兩者相互主張己方權利的正當性,否定對方的存在;第三;幾乎所有分裂國家的雙方,其政治體制乃至意識型態皆互異;第四;雙方皆以將來要統一隊方為基本政策。此可落國家的一般性概念。

 在越戰期間,美國即視南越為一個獨立國家以保衛其不受北越入侵,作為其介入越戰的正當性的根據。一九六六年三月四日,美國國務院發佈的法律備忘錄指出:「南越是獨立國家,或者至少擁有個別性、集團性自衛權的『單獨國際性實體』(a separate international entity)」[14]。賀金斯(E.D. Hawkins)認為:「南北越已成為『事實上個別國家』(de facto separate country)」。韋伯(H. weber)亦主張:「若回顧越戰兩各地欲自一九五四年以來所經歷的一切,吾人沒有理由不承認他們是兩個事實上國家地位。」[15]吾人基於上述論點,對兩岸的國際法人格及國家性進行檢討。目前承認「中華民國政府」的國家僅有二時於國。誠然,若由國際社會全體而言,承認中華民國政府的國家如可否認地算是少數。即令如此,事實上在台灣的政權目前仍在一定領域行使有效的管轄權,其有效支配於兩千多萬人民。

 直得注意的是,在現實國際政治、經濟關係上,承認與外交關係所擁有的重要性以日漸消褪。在此必須指出的是,承認中華民國的國家日漸減少,但未必是否定台灣的國家日漸減少,也未必與否定台灣的國家性有所關連。[16]亦即各國撤回對中華民國的承認或是與其斷交,其主要原因乃是由於中華民國政府歷來一貫主張「中華民國政府是中國唯一合法政府」,要求各國在北京與台北之間擇一承認為中國合法政府,也就是要求邦交國做政府承認,而非國家承認。換言之,由於「中華民國」與「中華人民共和國」雙方主張的領域、主權均及於對方實效支配的地域,且雙方都主張自己市代表中國的「政府」,因此各國無論承認其中任何一方,都必須承認其政權係「中國的唯一合法政府」,從而自動地否認另一方的政權。

 承認雖然有其國際法上的基準,但行使承認時未必受限於此一基準,而是極受國際政治的左右。國際法上作為「國家」的要件,並不要求需受到國際社會多數國家的承認[17]。相反地,在被多數國家承認為國家之前,其國際法上的主體性及常被認可,從而得以適用國際法,並給予國際法主體的地位[18]。一八四八年在波哥大簽署的美洲機構憲章,其第九條即明文規定:「國家的政治性存在並不依存於他國的承認。在受承認之前,國家即有權保衛其統一與獨立,並謀求其存續與繁榮。」[19]因此,國際法人格或國家成立的要件未必與國家承認相干。[20]有關台灣的國家性,雖可由多方面來檢討,但在此先簡單地就美台斷交後的處理方式加以探討。

 首先,吾人先就美國與中華人民共和國國交正常化以來,仍繼續銷售武器給台灣當局的理由進行考察,美國若是承認中華人民共和國主張「台灣是中國的一部份」的立場,則其對台灣軍售及等於是干涉中國內政問題。此舉是國際法上絕對禁止的行為,而且是對國家主權的重大侵害。因此,美國在與中華人民共和國樹立國交時所發表的共同聲明中,僅指出「認知(acknowledge)中國人認為台灣是中國一部份的立場」。此點表明美國立場並未承認(recognize)「中華人民共和國」對台灣的排他管轄權。[21]從而,美國繼續銷售武器一事,可認為是美國是台灣為不受中華人民共和國排他領有獨立的政治實體。[22]

 其次,吾人再就「台灣關係法」的相關問題,進一步考察美國對台灣的基本立場。如眾所周知地,所謂「台灣關係法」是美台斷絕外交關係後,再不存在政府相互承認的情況下,於美國的國內法上,對台灣仍舊以一個是同主權國家的政府來處裡的規定。該法最值得注意的事,第四條美國表明美國對台灣以視同「主權國家」(Sovereign nation)來承認乃至定位[23]。第四條的主要規定如下:

  第四條:法律與國際協定之適用

(甲)外交關係與承認之欠缺,不得影響到美國法律對台灣之適用,美國法律並應以與一九七九年一月一日以前相同之方式,適用於台灣。

(乙)本條款(甲)項之適用,應包括但不限於下列各項:

 (1)凡美國法律提及或涉及外國、外國民族、外國國家、外國政府或類似實體時,此等名詞應包括台灣,此等法律亦應適用於台灣。[24]

 (2) 法律之任何規定,無論是明示或暗示,凡以需要保有外交關係或承認為條件者,概 不適用於台灣。

(丙)為了各項目的,包括在美國任何法院中進行訴訟,國會認可美國與在一九七九年一 月一日以前被承認為中華民國之台灣統治當局所簽訂,並迄至一九七八年十二月卅一日一直 有效之各項條約及包括多邊協定在內之其他國際協定,繼續有效,除非並直至依法終止為止

(丁)本法之任何條款,概不得被解釋為支持排除或驅逐台灣在任何國際金融機構或任何 其他國際組織之會籍之依據。

 在上述規定中,「台灣關係法」的各項規定,明確地對台灣以視同舊有的主權國家政府來處理。從而,給予台灣相同於其他存在於國家間承認或外交關係的政府地位。

 在此,對於有關丙項規定之「條約或其他國際協定」所含的意義加以檢討。一「維也納條約法公約」的規定,條約汐止「國家間以書面形式締結,而受國際法規範之國際間合意」(第二條第一項[a])。日本知名國際法學者小川芳彥教授亦表示:「條約係由具備條約締結能力之國際法主體(國家及政府間國際機構等)締結。」[25]因此,條約既然是「國家及國際法主體」之間的合意文書,則「台灣關係法」中指名美台間存在的條約或國際協定繼續有效,及等同於美國視同台灣為「國家以及國際法主體」。[26]

 由上可知,美國正確地評價台灣擁有的國家性、國際人格,從而依舊將台灣視同「主權國家」。同時,美國將台灣以「具有國際法人格的合法政治實體」[27]來處理,明確地承認台灣是不受「中華人民共和國」排他管轄的別個「單獨的國際法主體」[28]。除了美國之外,世界上過去與中華民國政府斷交的國家(包括日本、歐洲各國等),都與台灣在各種範疇維持著實質的國際關係,[29]而且此等關係正日漸強化擴大中。依據以上的論述,台灣與中國在理論上或實際上都應該是「兩個國家」、「兩個國際法主體」、及「兩個相異體制」間的問題。因此,台灣與中國至少應是與過去「東西德」、「南北韓」相銅的「分裂國家」問題。除非台灣政府能夠認清中華民國體制只是中國的一個舊政府體制,釐清政府與國家不銅的國際法源裡,主張與中國的關係是國與國的對等關係,才不會被定位為中華人民共和國(國際社會所承認的「中國」)的一部分,從而成為毫無國際地位的地方政府。

 參、光華寮訴訟

 關於目前台灣在國際社會中的法地位,還可由一項國際法判決來分析,那就是發生於日本京都的光華寮訴訟。

 中華人民共和國政府在國際上一貫採取孤立台灣的策略,其作法除了在國際組織、國際會議中否定台灣的國家性之外,更儘量影響各國來否認台灣是存在於中國之外的國際法主體。[30]然而,光華寮訴訟證明各國還是依據事實,認定台灣的國際法主體性。若由國際法的視點來分析,光華寮訴訟含有下列幾個意義。

 一、承認臺灣的當事者能力與提訴權

 本判決認為政府或國家的承認嘗試含有政治性意義的行為,若一此種承認的決定行為作為訴訟的判斷基礎,並無法適切地處理實際的視物,固有必要認可為承認乃至喪失承認之事實上政府的當事者能力,以謀求法律紛爭的合理解決。因此,日本法院首創不將政府承認與其在外國法庭的當事者能力連結的思考方式[31],自一九七七年初以來一直都認定台灣的訴訟當事者能力。依據此項判例,台灣在日本國內法上即擁有與其他被承認國家或政府同等的法地位。如此一來,台灣的獨立權力性即在日本國內法體系獲得承認。如前述,美國制訂「台灣關係法」承認台灣政府的當事者能力,但日本卻無此種立法。因此,藉由此判決對台灣當事者能力的認定,將使台灣在日本國內的一班性活動中擁有法的根據,其法層次的意義極大。

 二、認定政府「不完全繼承」的國際法原則

 藉由「不完全繼承」原則的確立,即可排除中國對台灣的有效管轄權(實效支配),並以中國目前支配全在現實上不及於台灣,從而承認台灣是存在實效支配的「事實上政府」。因此,台灣政府雖然是未被承認的中國舊政府,但並不意味著國際法上不存在或不具法地位。在現實上,各國亦不得不承認台灣存在著一個實效支配的政治實體。無論任何國際關係的構築,都與實效支配的程度相關連。此一「實效性原則」(principle of effectiveness)對於實效支配一事,不單僅止於支配的事實,亦在法上被視為有效(valid)而成為國際法評價的對象[32]。本訴訟字控訴審以來,即已確立政府「不完全繼承」的國際法原則,承認「不完全繼承」當然就意味著否定北京政府對台灣的排他性管轄權。

 值得注意的事,自控訴審以降的判決均指出:某國家內部的新政府成立之後,舊政府並未完全消滅而仍實效支配該國領土的一部分時,即屬政府的不完全繼承。此時,新政府的支配並不急於舊政府在外國擁有的國家財產,由於舊政府仍繼續存在,故該財產不必然由新政府繼承[33]。然而,一部份國際法學者認為國家繼承可分為完全繼承與不完全繼承。[34]若依據此種論點,則在確定事實上是不完全繼承的情況,亦必須將政府繼承認為是完全繼承。如此一來,實際上從未被中華人民共和國政府支配的台灣及因為自稱是「中華民國」(被繼承的中國舊政府),所以在日本的國內法地位將完全由北京政府取代或代表,臺、日之間各種往來將出現各種矛盾與對立。

 三、承認臺灣政權的國際法地位

 本訴訟認定台灣具備國際法主體性,是統治管轄獨立於中華人民共和國(國際社會所認定的「中國」,及事實上的中國)之外的領域。換言之,台灣政權必須對內、對外均明示,在台灣發生的國際法上違法行為,均有承擔責任的能力,任何外國人在台灣蒙受國際法上的違法行為,該國都可以對台灣政權追究國際法上的責任。[35]台灣政權並非不具國際法主體性的地方政府,並非不存在的政府[36]。如期前所述,各國不承認中國所謂「台灣是中華人民共和國領土不可分的一部分」的主張,即是為了保留處理涉及與台灣之國際法關係。在國際法上,各國即使不承認「中華民國政府是中國的唯一合法政府」,亦無權利或義務去否認識時上排他存在的台灣國際法主體性。台灣不被各國承認,是因為政府一貫不主張「分裂國家」、「新國家」的地位,堅持「中華民國體制」、「一個中國」所造成的結果。然而,此原則並非恆久不變的,中國方面亦需有此種認識。亦即,中國無法否認台灣的存在極其具備類似國家性質,台灣終究會寄序往新國家的方向發展。

 如上所述,光華寮判決對未承認國家或政府的地位給予新的認定,可說是國際法上的「先進判例」。無論從國際法的學說、先例或條約來看,都被評價為經得起國際法學界檢驗的判決[37]

 肆、結語

 台灣問題是戰後殘留未解決的複雜問題,在今日更有加以檢討的必要。因為過去在台灣問題上的論爭,單僅侷限於政治性要素(例如意識型態的對立、國共鬥爭、戰略地位)的檢討,但目前台灣由於經濟的發展而擁有亞洲及國際社會不可忽視的力量。就經濟面而言,台灣製品(Made In Taiwan)業已獲得國際性的地位,向全世界展現其強大的實力。

 然而,單是經濟地位的確立,並無法使台灣人獲得滿足。台灣人對於自己國家的國際地位,或自己居住地域應該視為一個國家,已經具有極強的企望。弱勢中國繼續否定台灣的國家性質,,要將台灣排除於國際社會之外,將導致台灣人的反感,只會造成亞洲與國際社會的紛爭,卻面對台灣問題的解決不具任何正面效果。在國家地位尚未確立,不具有與中國對等地位的今日,台灣政府及其人民與中國作政治、經濟上的接觸或談判,非但不能有任何結果,而且必然居於劣勢,更會對國際社會的支持台灣形成負面影響。所以目前台灣的對外工作部應針對中國,應致力於促使國際社會讓中國理解上述事實,放棄併吞台灣乃至於否定台灣存在的企圖,並基於亞太地區即是介的和平與安定,共同協力以最適切的方式讓台灣回歸國際社會。今天台灣要真正的有效化解來自中國的威脅,最短的捷徑不是到北京趣談,而是繞道紐約申請加入聯合國,這才是最正確的選擇。■

  

臺灣加入聯合國之意義及法理

壹、為何必須加入聯合國

 一、國際社會「組織化」之下的必然性

 廿世紀的國際社會與過去傳統的國際社會之間,兩者最大的變化在於逐漸邁向組織化。特別是在二次世界大戰後,幾乎都必須經由各種國際組織的運作,才能順利處理複雜多變的國際關係。

其中,最具代表性且居餘核心地位的國際組織就是聯合國。一個國家如果加入聯合國,就具備加入各種國際組織的資格,則其參與其他國際組織的活動,幾乎是順理成章毫無困難。反之,若不是聯合國會員國,則必然增加各種阻力。特別是像台灣的狀況,更必須以加入聯合國為主要目標,才有可能藉此突破無法參加國際組織的困境。

 二、國際法上取得「國家承認」之重要形式

 就傳統國際法與國際社會而言,一個新國家必須一一獲得寄存國家的「國家承認」,才能確立其國際地位,從此成為國際法上的國家。

 然而,自從聯合國成立以後,基於聯合國憲章的規定,各會員國都是主權獨立的國家,相互之間必須尊重其他會員國的主權獨立及平等,因此當一個新國家成為聯合國的會員國,等於同時獲得各會員國對她的「國家承認」。一現代國際法理論,當一個新國家加入聯合國時,其他會員國除非投票反對其加入,或是特別聲明不給予國家承認,否則視同「默示承認」。更重要的事,即使是對於那些表明不予承認的會員國,在該新國家加入聯合國之後,將會在同為會員國的效果下,形成國與國的關係,除非其中一方退出聯合國,否則雙方之間的實際關係即與存在國家承認無異。

 由此可知,台灣若能加入聯合國,將毫無疑問的可以利及獲得近二百個會員國的「國家承認」,對提升國家的國際地位將產生無可比擬的效果。目前外交部對國際社會爭取承認的努力,只能算是個別的運作,在成效上絕對無法與加入聯合國相比。何況目前各國對中華民國政府的承認,因為在國際法上屬政府承認,所以是可撤回的,其穩定性及所代表的意義更是微不足道。這也是我們必須把加入聯合國當作目前外交上全力以赴之重點的主要理由。如此作法不但不會浪費資源,並且將事半功倍。

 三、國家安全保障面之重大意義

 聯合國經由長期的努力,已逐漸架構出集體安全保障的功能,任何會員國受到非法的侵犯與威脅,都是對聯合國的挑戰,全體會員國絕對不會坐視不理。台灣的安全長期以來完全依賴台灣人民服兵役及負擔沈重國防經費來維持,但是未來的國際社會已不是憑藉一國之國防可以維護國家安全。因此,加入聯合國之後,不但使台灣成為國際安全保障體系之一環,可以減輕人民國防費用之負擔,更進而可以使台灣地位安定,有助於各國對台灣的投資及人民對未來經濟發展的信心,乃屬一舉數得之效果。

 貳、應使用臺灣名稱申請加入聯合國

 一、使用中華民國不可行之原因

 一九七一年十月廿五日,聯合國大會以七十六票贊成,三十五票反對,十七票棄權通過阿爾巴尼亞所提,「認定中華人民共和國是聯合國為一合法的中國代表,蔣介石的代表應予驅逐」議案。此一決議,是聯合國針對「中國代表權」一事,歷經廿多年之爭議所做的最後決定。

 依國際法理論,代表權問題與「加入」是完全不同的範疇。聯合國憲章第四條對於申請加入聯合國,明確規定其條件及手續,但是對於會員國的代表權問題,則並無任何規定。因此,當一九四九年十月一日北京政權成立,隨後向聯合國提出要求驅逐舊政府的中華民國代表團,並接受其所派代表團為中國唯一合法代表時,遂引起聯合國針對會員國代表權發生問題實應如何解決一事,長期爭議不休。一九五○年,蘇聯在安理會中提出代表權移轉按,主張應由中華人民故共和國政府取代中華民國在安理會常任理事國席位,但被以美國為首的西方國家否決。一方面,印度亦在大會中提出相同議案,但亦被否決。同年,韓戰爆發,聯合國與中華人民共和國都派兵介入,使北京與聯合國成為敵對雙方,並被聯合國指控為侵略者。由於此一變數的發生,使得往後十年間,美國在國際輿論支持下,每年都提出之暫緩討論中國代表權案,都獲得大多數會員國支持而通過,使代表權爭議不必進入討論程序。

 一九六一年,東西雙方逐漸進入冷戰長期對峙時期,中國代表權案已不可能再以緩議手法拖延,故美國乃提出「重要問題案」,指出要變動會員國代表權屬於重要問題,必須獲得大會三分之二多數通過。如此,除可獲得反對北京的國家支持之外,尚可爭取認為代表權卻屬重要問題的游離各國支持。此一樣式因有三分之二多數的保障,故當大會表決是否變更中國代表權時,都能化險為夷,使國民政府繼續維持聯合國席位(其中一九六五年維四十七票對四十七票,幸賴重要問題才勉強保住席位)。接著因為中國內部發生文化大革命的動亂,使爭議又停滯下來。但是,隨著中華人民共和國政權長期有效統治中國這個無法否認之事實,逐漸在國際社會成為共識,使西方各國勉強支持台灣的國民政府維持中國代表權的作法倍感吃力。一九七○年表決「中國代表權案」時,五十一票贊成,四十九票反對,廿五票棄權,首次出現贊成中華人民共和國取得代表權的票數多餘反對的結果。

 因此,一九七一年十月第廿六屆聯合國大會召開之前,以美國為主的各國認為,單純的反對中華人民共和國代表中骨國以無法立足,不可能獲得多數會員國支持,故擬以「中華民國成為普通會員國,中華人民共和國則為會員國並取代安理會常任理事國席位」(亦即「兩個中國」提案),以求保留中華民國在聯合國席位。但是國民黨政權基於漢賊不兩立的歷史地位及維持其在台灣統治的法統私益,堅持「一個中國」,絕不接受各友好國家「兩個中國」的善意建議,以維持在聯合國席位。結果,蔣介石代表被聯合國否認其代表中國的資格,台灣自此失去代表中國的空間。

 經由以上分析,中華人民共和國新政府是被聯合國認定為取代中華民國舊政府的中國唯一合法政府,絕非「冒名頂替」。因此,「中華民國」這一國號仍在聯合國憲章第廿三條被規定為安理會常任理事國,在第一○一條被列為簽署國,就聯合國而言,中華民國此一國號雖然是歷史名詞,中國的國號是中華人民共和國,但是原始會員國的中華民國這一個國家,在國際法上或在聯合國內仍維持一致性,新舊政府代表權的變動並不影響中華民國在聯合國會員國本質。當時聯合國會員國對中國代表權之所以採取此一立場,主要可以由三種不同角度來觀察。首先,以美國為首的陣營,事實上是認為北京政權成立之後,處處與西方陣營作對,例如參加韓戰、鎮壓西藏、侵略印度,故極力阻止其進入聯合國,以免引起後患,而不是真正肯定退居台灣的國民政府足以代表中國,因此在北京政權有意遵守國際秩序時,各國態度即產生變化。其次,社會主義及第三世界國家,則基於返西方及反資本主義立場,自始即權利支持中華人民共和國取代完全受美國扶持的國民政府。然而,大多數的會員國(包括英、法、北歐各國),則是基於國際法實效原則,認為中華人民共和國已實際有效統治中國大陸,且已經過相當長時間,各國實無法再拒絕該政府,將之孤立於國際社會之外,否則將有礙健全國際秩序之維持,故轉而支持中華人民共和國政府,而放棄國民政府。然而,國民政府當時卻無視此國際潮流及國際法原理,仍一再堅稱要代表中國,遂被驅離聯合國。

 所以目前聯合國及世界各國都承認,幾千年來的中國持續存在維持一致性的國家,並認為中國、過去的「中華民國」就是由中華人民共和國新政府所取代,這三種名稱都視同樣的意義,唯一能代表她的就是北京政權。我們如果仍要爭中國代表權使用與CHINA有關之名稱,將使加入聯合國的可能性完全消失。

 二、使用「中華台北」、「中國臺灣」之附屬性名稱,爭取所謂一國兩席亦不可行

 所謂以一國兩席方式申請加入聯合國,此一方式完全違反聯合國憲章中,必須主權獨立國家才可以成為會員國之規定。

 目前的國際社會都是由主權國家所構成,一個國家不論是與他國平等往來,或是參加各種國際組織,其前提條件都必須是主權國家。台灣要加入聯合國的前提條件,首先,即必須證明台灣是「主權國家」。依公法學原理,所謂獨立的主權國家是指,國家有其行使統治、支配活動權力之範圍(包括領域主權及對對人主權),在此範圍界定之下,國家權力對外獨立自主,對內高於其他任何權力。

 過去東、西德加入聯合國完全是兩個主權國家,最近南北韓也是兩個主權國家加入聯合國,絕非「一國兩席」。此外,過去蘇聯以一個事實上的主權國家,而在聯合國變成形式上的三個主權國家,擁有蘇聯、烏克蘭及白俄羅斯等三個席位,也被引用為此一論調之依據。但是,必須認清的事,烏克蘭及白俄羅斯之所以在聯合國擁有席位,完全是依一九四五年十二月廿七日在舊金山會議參與聯合國憲章署名的發起國之資格而取得,並非屬於成立後的加入國。事實上,當時同樣的情形還有尚未獨立的菲律賓(一九四六年獨立)、印度(一九四七年獨立)以及當時仍受法國委任統治的利比亞、黎巴嫩等國。這些是依憲章第三條而成為原始加盟國,與依憲章第四條的心加入國的條件,在本質上是完全不同。更應認清的事,若依烏克蘭與白俄羅斯模式(即形式上獨立而實質上不論內政、外交都受蘇聯控制),即使能加入聯合國,台灣也將淪為中華人民共和國之父擁國,完全違背台灣爭取獨立主權國家地位,追求國際人格之目的。

 三、臺灣要成為主權國家必須使用「臺灣」為國家名稱加入聯合國

 依據國際法原理或衡量當前國際情勢,要推動所謂「兩個中國」,擦量中華民國這個國名已不可能,使用附庸性的名稱,亦無法使台灣地區成為主權國家,更不可能加入聯合國,其理由是聯合國及世界上大多數國家都已有「一個中國」的共識,自一九七一年起即無法再接受兩個中國的主張。因此各國不承認中華民國是一個國家,與不承認台灣是一個國家,完全是兩回事。任何使用「中華台北」、「中國台北」之名稱,都會扭曲台灣成為主權國家之事實,使各國誤認台灣是中國的附庸國。在此情況下,世界各國都稱呼我們台灣,台灣的存在及其經濟力以成為兩千多萬人,幾十年來努力的符號與象徵。因此唯有使用「台灣」才是真正代表一個新國家的適當名稱。

 參、加入聯合國絕非可能與否的問題,而是建立國家與獨立生存所必須全力以赴的目標

所謂加入聯合國必遭否決,或所謂依當前國際情勢不可能加入聯合國之說法,乃不負責任之主張。台灣若不再維持中華民國此一中國舊政府的體制,據實確立國家主權為台灣及附屬島嶼,人民為兩千多萬,而不再妄稱主權及於中國、蒙古,國民有十多億,則完全符合國際法上國家應具備之客觀條件。同時,若表明建立新國家的意志及願意遵守國際法,與世界各國和平有好往來,並貢獻國際社會之發展,則完全符合加入聯合國之主觀條件。國際社會沒有排斥之理由,更沒有否定台灣建立國家的一具。否則,國際社會的法秩序及長久以來架構而成的聯合國理念,都將無法自圓其說。因此,台灣要求加入聯合國,各會員國實無拒絕與反對的李由,必然全力支持,以促進東北亞之安定與繁榮。

 反對申請加入聯合國之論調中,主要是以中國必然在安理會行使否決權阻止為理由。然而,基於現代國際法國家平等之原則,有關安理會常任理事國制度及其否決權之行使,自聯合國成立之後,一直是批判的對象。事實上,與冷戰時期濫用否決權的實態比較,目前安理會的運作,已使否決權的運用效果及行使大受限制。例如,缺席與棄權都部屬否決權,「手續事項」不可行使否決權、「實質事項」與「手續事項」之區分由議長裁定等等,都是對否決權的限制。

 特別是憲章第廿七條第三項億規定,與議案有爭論(dispute)的當是國不得投票,更是對中國濫用否決權阻止台灣入會的重要限制。換言之,中國若主張「台灣是中國領土的一部分,故反對台灣加入聯合國」,或甚至以台灣申請加入聯合國為由發動武力威脅,則中國籍成為與台灣入會按有爭議的國家,依規定不可參與投票。反之,若中國為行使投票權,而不主張台灣為其領土的一部分,則中國要投票反對台灣入會,將失去反對理由。眾所周知地,國際會議特別是安理會,各理事國針對議案內容都必須慎重議論,表明贊否立場,其所提出理由及論點必須能獲得理解才可行,絕非能為反對而反對,不講理而可濫用否決權。因此中國若不講道理濫用否決權,必然要受到國際社會的制衡,終必面臨強大壓力,實無法恣意橫行。

 何況,目前聯合國會員國也以準備伺機要求廢除此一強權主義下不公平的否決權制度。中國若一再無理否決台灣入會按,勢必引發各種爭議,因為否決權制度已非合法、合理的國際共識。

在此種國際輿論壓力之下,擁有否決權的美、英、法、俄,為避免此一制度因而招致各國要求廢氣,必然會對中國的濫用否決權施加壓力。

 因此可之,未具或擔憂中國可以行使否決權阻止台灣入會,而主張不必申請加入聯合國,乃是本末倒置的說法,時不值一駁。目前,為確立台灣的主權國家地位,為突破國際社會中的孤立狀態,我們都必須不屈不撓、不為困難的爭取加入聯合國,這是台灣唯一的選擇。何況即使短期內無法克服障礙,順利加入聯合國,台灣申請加入聯合國這一行動,對台灣的國際地位與安全保障也都是更有力的策略。[38]

 台灣的前途也唯有藉由加入聯合國及各種國際組織,才能真正確保我們在政治上即經濟上的努力成果。台灣只有以加入聯合國這一行動為出發點,才能成為國家,享有國際地位取得國際人格,使台灣人民能在世界各角落,獲得尊嚴及發揮影響力。

(本文摘自許慶雄《現代國際法》一書附錄)


[1]statement on korea,The New York Times,June 28,1950,p.1.此一聲明亦稱為「臺灣中立化聲明」。關於此一論點,請參照,清水良三《國際法傳統革新》酒井書店,11980125日,頁201-208及林金莖《戰後日華關係國際法》有斐閣,昭和62年,頁53-57

[2]參照,山本草二《國際法》 有斐閣,昭和60年,頁89-92

[3]參照,山本草二《國際法》 有斐閣,昭和60年,頁151

[4]參照,入江啟四郎《國際法解義》 成文堂,197471日,頁151

[5]參照,同註4,頁118及山本,前揭書,頁151

[6]參照,許慶雄《臺灣建國的理論基礎》前衛出版社,2000年,頁11-45

[7]參照,高野雄一《國際法概論(上)》弘文堂,昭和60年,頁161

[8]參照,廣部和也〈光華寮事件の法理と課題〉,《シユリスト》NO.8901987715日,頁20

[9]參照,高野,前揭書,頁160;山本,前揭書,頁158-161;廣瀨善男〈國家•政府の承認の性質〉;寺決一、內田久司編《國際法の基本問題》有斐閣,昭和61年,頁66

[10]參照,宇佐美滋〈米中國交交涉における「言葉」の問題〉,《東亞》 NO2419878月,頁26-30

[11]依小谷鶴次教授的論點,分裂國家汐止「二次世界大戰之後,就國家或新獨立國家內部出現兩個對立的政府,雙方均意圖維持或樹立以自己政府危機幹的國家,從而歷經相當長的時期均為持著分裂狀態者。」小谷鶴次〈分裂國家と國際法の適用〉,《國際法外交雜誌》第七十一卷第二號,昭和四十七年七月,頁114

[12]在此必須注意的是,若一國分離為兩個國家,而雙方均未互相聲明代表對方或擁有對方的主權時,並不稱為分裂國家。此時亦是兩個新國家。在歷史上,此種勢力極多。相對地,此處所只「一國分裂為兩個國家」的特徵係只分裂後的所謂兩國競相主張己方政府為兩個國家正式且唯一的政府。

[13]關於分裂國家的問題,有認為僅是自國政府對立的一國說,有事同分裂的兩國說,亦有加以綜合主張的部分是同一國,有的部分視為兩國分離說。基本上也將分裂國家視為一國未免太單純,而將其視為兩國又與關係當事者的意思不合,因此綜合性見解的分離說較符合現實。小谷鶴次〈分裂國の法的地位〉,《國際法外交雜誌》第六十八卷第一號,昭和四十四年五月,頁22

[14]參照松井芳郎〈べトナムにおけつぉ「分裂」國家の國際法上の諸問題(一)〉,《國際法外交雜誌》第七十二卷第三號,昭和四十八年十月十日,頁52。另外,國會記錄部分請參照Richard A. Falk(ed.),The Vietnam Warand International Law< Vol. 1,1968,PP588-603; Lawyers Committee on American Policy Towards Vietnam<Vietnam and International Law<1967<pp.113-130。日譯本請參照,左藤和男譯《べトナム戰爭と國際法》,一九六八年,頁181-213

[15]參照松井芳郎〈べトナムにおけつぉ「分裂」國家の國際法上の諸問題(二)〉,《國際法外交雜誌》第七十三卷第一號,昭和四十九年五月三十日,頁46-47

[16]入江通雅〈中華民國台灣の國際法的地位〉,《產大法學》第15卷第三號,招和5612月,頁113114;許慶雄,前引書,頁業47-90

[17]松井,前揭論文,頁49;小谷,前引論文,頁10-12

[18]參照,田鈿茂二郎、石本泰雄編《國際法》有信堂,一九八○年四月,頁48

[19]參照,波多也里望、小川芳彥《國際法講義》有斐閣,昭和五十七年十二月廿五日,頁76

[20] For example,”The United states may extent or withhold recognition simply because of many foreign policy consideration,either for political purposes or for other purposes, the serve the total balance of American interests.” See United Ststes Recognition of Foreign Government Printing Office, 1969,PP.8-9;19-20;Quoting Chen chi-di,’Taiwan Relations Act:Legislative Re-Recognition of Taiwan Af er de-Recognition’, Law Journal, Vol. 11,No1,Nation Taiwan University,December 1981,p.89.

[21] See Victor Hao Li,’The Law of Non-Recognition:The Case of Taiwan’,Northwestern Journal of International Law and  basicness Vol.1,No1,spring 1979,pp.135-137.See also ,The U.S.Role in A Congress(Washington, D.C.,U.S. Government Printing Office,1979),p.249.p.429.另外,平松茂雄《中國國防連•米國》勁草書房,一九八五年,頁40-42以及宇佐美,前揭論文;參照本書 第四章第一節。

[22]參照,入江,前揭論文,頁115

[23] Lesler L. Wolff And David L. Simon (ed.) S. Legislative History of the Taiwan Relations Act: An analytical compilation With Documents on Subsequent Developments. Jamaica. NY: American Association for Chinese Studies. 1982 pp. 150-208, 289-290.

[24] President Carter delared in a memorandum of december 30,1978: Whenever any law, regulation, or order of the United States refers to a foreign country,nation,state,government,orsimilar entity, departments and agencies shall construe those terms and apply those laws, regulations, or orders to iuclude Taiwan. See 'Presidential Memorandum of Dec. 30, 1978; Relations with the People on Taiwan 44'Fed. Reg. 1975, 1979.

[25]田(火田)、石本編,前揭書,頁204

[26] See Victor H. Li,, op. cit.’ p.135.See also, Victor H. Li(ed.),”The Furture of Taiwan:A Differentence of Opinion”,International Journal of Politics, Winter 1979/80,pp.14-17另外,有關美台與日台關係之差異,請參照,池井優〈米台關係,緊密化のの現實論理--「台灣關係法」で示す米國の台灣重視滋事〉,《國際經濟》第十八卷第三號,招和56年月28日,頁22-26

[27] See Chen Chi-di, op. cit,pp.89-95.

[28]參照,入江,前揭論文,頁118-119及頁125-126

[29] See ,for example,Congressional Research Service Library of  Congress,” Recognizing the People’s Republic of Chinw: The Experience of Japan, Australia, France and West Germany” , Washington, D.C.,U.S. Government Printing Office,1979,p.IX.

[30]參照《每日新聞》,一九八七年七月廿二日,晚報。

[31]參照控訴審大阪高裁判決。

[32]筒井若水〈光華寮事件判決再論〉,《シユリスト》NO9841987101日,頁80。關野昭一〈光華寮問題の

爭點と考え方〉,《法律時報》第六十卷第二號,頁62

[33]參照《判例タイムゲ》NO5801986312日,頁94

[34]參照,關野昭一〈光華寮問題の爭點と考と方〉,《法律時報》第60卷第二號,頁62

[35]參照,山本,前揭書,頁164

[36]中共方面主張,「臺灣政府因為中日共同聲明及中日和平條約而(於法律上)不存在」。參照加藤一郎〈中國における光華寮問題論議〉,《シユリスト》NO9841987101日,頁77

[37]〈朝日新聞〉1987227日,神戶大學,安藤仁介教授之見解。

[38]詳細理論分析請參考許慶雄《加入聯合國手冊》 加入聯合國聯盟出版,一九九八年。;許慶雄《臺灣建國的理論基礎》 前衛出版,二○○○年。

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