上一頁

台灣主張了什麼 ? What exactly does Taiwan Claim to be?

   *

 
站長按,最近臺灣一些學者在報紙評論提到英國國際法學者克勞福(James Crawford)有關對臺灣法地位論述。除去陳隆志在亂說之外,李明峻所言是值得我們深思。克勞福是有名國際法學者,他也是逵北克案的仲裁人之一。他的「國際法下的國家成立」在今年進行第二版(修正版),有花很大篇幅論臺灣國際地位問題。不管是從理論,或是從實物上都很值得大家瞭解。。。(2006年11月26日)

  JAMES  CRAWFORD,THE  CREATION OF STATES IN Lnternational LAW, 2nd ed.( Oxford: Clarendon Press,2006 );《國際法下國家的成立》,第二版。全書870頁。目前沒有漢文譯本。

 

   「任何政府都只能被承認他自己所主張的部分」

D .P. O’connell

前言

一九七九年,James Crawford將他在國際法大師Ian Brownlie指導下完成的牛津大學法學博士論文《國際法下國家的成立》付梓,成就了這本首次具體化國家成立之國際法原則的鉅著。該書除了在兩年後獲得美國國際法學會優秀著作獎外,更成為國際法學者人人必讀的經典文獻,因為幾乎所有古典的與現代的國際法論題,從領土主權的完整、國家繼承、主權豁免,到人民自決權、武力使用之限制,以及基本人權,都環繞在國家是否成立這個核心前提之上。

《國際法下國家的成立》一書在第一版就超過了十八萬字,二○○六年剛發行的第二版,更擴充為八百七十頁。其內容之豐富與論理之詳盡,學界早有定評,無須在此多所著墨。本文所關切的是它是極少數非漢語系國際法學者於專書中另闢章節討論台灣法律地位的著作,所針對的問題又特別是攸關台灣國家定位的國際法原則,加上Crawford目前除擔任劍橋大學國際法講座教授以及主編一系列重要國際法出版品外,亦被公認為是處理國家成立問題的翹楚,常年奔走於國際組織與各國政府之間,提供專家意見,言論影響力極大。因此,與台灣之法律地位有切身利害的政府官員、國際法學者與讀者,絕對有必要在第一時間裡了解相隔二十七年後,Crawford第二版的新作對同一問題所採取的是何種觀點。本文以下也將僅針對該書涉及台灣法律地位問題的章節,加以評論。

《國際法下國家的成立》第二版中探討台灣問題的專節,共有二十四頁(自第198頁至第223頁)。另外在關於香港之地位、無主地、分裂國家、領土之拋棄等章節,也分別橫向連結了與台灣相關的討論。基本上,Crawford並未改變在第一版書中對台灣地位的觀點:他認為國家承認,固然並非國家成立的絕對必要條件。國家一旦能有效治理特定領土與人民,即使末獲其他國家的承認,亦不妨礙其成為一個國家。但是台灣卻偏偏就是國家承認與國家成立間必然關係的唯一例證。即使台灣在事實上已經滿足了除承認外其他一切國家成立的要件,卻因為台灣從不明白宣示自己是獨立的國家,以致世界各國也普遍不承認台灣是一個主權獨立的國家,所以她終究不是一個國家。

台灣主權更迭的歷史與其國際法隱義  

在第二版書的專節中,Crawford分別由台灣主權更迭的歷史、台灣的對外關係,以及各國司法實務之見解等角度,綜合分析台灣的法律地位。就台灣主權更迭的歷史部份,Crawford詳盡描述了台灣自一六八三年開始,成為清帝國的領土,直到一八九三年下關(即馬關)條約締結後,依該條約第二條(b)項及(c)項,與澎湖群島被割讓給日本。因此,在一九四五年台灣駐軍向中華民國最高統帥投降之前,台灣一直都是日本的領土。

一九四九年十二月八日,中華民國政府因內戰被迫撤退至台灣並在島上建立了臨時首都。對此一內戰狀態,世界各國除蘇聯外,大致保持中立;此時的中華人民共和國,在性質上屬於革命政府,而非任何一個國家的傀儡政權。至於此時台灣的地位,Crawford則引用了當時英國政府的立場加以說明:「在一九四三年,福爾摩沙是日本帝國的領土。英國政府認為在法律上,福爾摩沙仍然為日本的領土,儘管在一九四五年十月二十五日,基於盟軍之間透過諮商與協議所發布的命令,在福爾摩沙的日軍向蔣介石投降,且由於盟軍的同意,將福爾摩沙的『治理權』(administration)交由中華民國政府承擔」。

一九五○年韓戰爆發,中華人民共和國在同年十一月加入戰爭。為因應此一敵對狀態,美國總統杜魯門下令第七艦隊巡防台灣海峽,以抑制兩岸政府發生衝突。這種由外國政府單方「介入」「兩個中國政府間內戰」的行為,其實續存至今。只是美國政府一向宣稱此舉並非「協防台灣」[1],而是為了「維持亞太地區的和平」。一九五一年九月八日,日本與四十八個同盟國(除蘇聯與中國外)締結和約(即舊金山合約),正式終止敵對狀態。依該合約第二條(b)款,日本宣佈「放棄對台灣與澎湖之所有權利、主權與主張」,但是卻末聲明台灣與澎湖主權歸屬或移轉之對象。美國國務卿杜勒斯對此特殊現象的解釋是:「台灣歸屬是無法完全由以同盟國全體為締約他造之對日和約加以處理的。因此,對日和約僅僅將台灣自日本的版圖中取出,並未因此變更台灣的法律地位。」

在另外與中華民國締結的和約中,日本政府也僅「承認」其於舊金山合約中拋棄對台灣主權與請求之事實(第二條),其餘皆未提及[2]。該和約被明示應適用於「中華民國政府現在所控制的領土」。而日本與蘇聯在一九五六年所發表正式終止戰爭狀態的共同聲明裡,對於領土的拋棄問題,甚至隻字未提。同時期(一九五四年)美國與中華民國締結了「共同防禦條約」,約定雙方共同保衛彼此在太平洋的領土。條約中中華民國的領土則被定義為包括台灣與澎湖,以及雙方嗣後另行同意的部份。

綜上所述,Crawford顯然認為由於欠缺移轉領土的合意,台灣的主權地位在戰後的時空下並未變更。中華民國是基於同盟國間的協議而佔領台灣、行使治理權,卻未因此取得對台灣的領土主權。

台灣自一九四九年以後的對外關係

  Crawford認為在一九四九年與一九七○年間,有兩個關鍵性的現實,足以左右關於台灣法律地位的最終合理推斷。那就是世界各國對「兩個交戰政府的承認」,以及「聯合國中國會籍」的問題。為何它們與台灣地位之結論息息相關?因為不論是在外交承認或是聯合國等國際組織的代表權爭奪戰中,海峽兩岸政府的態度都明白宣示了追求中國統一的意願。兩邊唯一的歧見僅在誰是合法代表中國的政府而已。

  在一九七○年代,中華民國與中華人民共和國雖然各擁有邦交國,卻沒有任何國家同時承認「兩個中國政府」[3]。一九七一年十月二十五日聯合國大會通過第二七五八號決議,驅逐中華民國代表,由中華人民共和國取代其中國席位。一九七九年中華民國的最重要邦交國美國也轉而承認中華人民共和國,自此以後,中華民國之邦交國都僅維持二十六國上下。Crawford認為這些都是影響台灣作為一個國家不可否認的現實。

  Crawford在本項次也論及了幾個非邦交國所制定與台灣發展特定關係的法律及其效果問題。其中最重要的,當然就是美國與一九七九年制定的「台灣關係法」。該法明示其目的係為履行與台灣人民間的非官方關係之政策 [4]。依據該法,台灣與美國之使之維持如同雙方斷交前之狀態。因此,當美國法指涉「外國」、「外國政府」或是類似的官方機構時,這些主體都應包括台灣在內,此等法律亦適用於臺灣。一九七九年一月一日前美國與中華民國間所締結之條約尚未失效者,仍繼續有效。美國亦得與台灣締結新條約。依該法,美國並承諾繼續提供台灣以數量上足供台灣維持充分自衛能力之防禦性設備。另外,雖屬於非官方關係,「台灣關係法」仍賦予了台灣政府相當於主權國家之豁免權。上述種種安排,都祇是為了降低因不承認所對台灣造成的衝擊,因為美國政府在同時也不斷重申其所謂的「一個中國」政策。

沒有其他國家制訂與「臺灣關係法」相同的法律。不過,Crawford認為在部分國家的法律裡,還是找得到其類似效力的條文。他舉英國一九九一年外國公司法(Foreign Corp. Act)第一節規定為例:該法規定若公司依英國所不承認之領土之法律喪失其人格者,應視為喪失其於英國英國法上之人格。Crawford解釋說因此可以推知雖然臺灣非英國所承認之國家,依臺灣法成立之公司仍可取得英國法上之人格,享有英國法上之財產權及訴訟權。所以就公司法來說,臺灣法與其他英國所承認國家之法律,具有相同的效力。

在國際組織方面,由於前述聯合國大會第二七五八號決議及於聯合國下屬之特別機構(Specialized Agency),使台灣幾乎無法參加任何聯合國下屬之國際組織。不過Crawford在書中提出了一個被(刻意?)忽視的特殊例外:那就是在「亞洲開發銀行(Asian Development Bank,以下簡稱ADB)」中「中華民國」會籍的安排。中華民國本是ADB的創始會員國,不過一九八五年ADB與中華人民共和國簽署了備忘錄,同意由中華人民共和國成為ADB中唯一合法的中國代表,但是並不驅逐台灣。該備忘錄中值得注意的內容如下:

「一、自即日起,中華人民共和國成為亞銀之會員及申國之唯一合法代表。台灣當局則將以『中國、台北』之名義續留亞銀。…對亞銀章程中任何關於既有會員地位之條文,將不會做任何增修。二、當中華人民共和國進入亞銀後,在所有亞銀之文獻、文件、資料、統計及其他出版物中,台灣當局將被稱為『中國、台北』。若在台灣當局所提交亞銀之文獻、書信與其他出版物中,有與本安排相違背之處,亞銀於散發該文獻、書信與其他出版物時,應將其名稱更正為『中國、台北』。三、亞銀年會及其他亞銀會議之聲明,若發生與上述安排相違背之事,亞銀秘書處有責任採取必要之方法確保其符合上述安排…。四、中華人民共和國進入亞銀之後,亞銀將視需要展示僅展示亞銀會旗及主辦國之國旗。五、亞銀會員有權自行決定加入投票團。中華人民共和國進入亞銀後,『中國、台北』得加入中華人民共和國之投票團」。

基於上述備忘錄,中華人民共和國於一九八六年正式進入ADB,ADB也同時直接將「中華民國」更名為『中國、台北』。中華民國政府雖然對ADB之單方行為表示抗議,卻仍繼續以亞銀會員身份全程參加會議、繳交年費、行使投票權,以及繼續持有ADB之股權。

 Crawford認為由ADB的實踐可以證明,「中華民國」是被ADB的其他會員國視為雖然被迫更名,卻有能力「自行發展平行於中華人民共和國之國際關係」的國際法主體。因為若依照ADB章程第三條,台灣既非聯合國亞洲與東亞經濟委員會之會員,亦非任何聯合國下屬專門機構之會員國,本來是不可以成為ADB會員的。可惜這個因為政治妥協所形成之國際實踐,最終並沒有被發展成為一個具法律意義的普遍性例外((contra lgem)。

對外關係,是一個國際法主體取得權利與負擔義務之能力是否獲得國際承認的客觀證據。Crawford藉由檢視「中華民國」之邦交國數量、承認「中華民國」之國家的認知,各國所制定與台灣相關之法律的「技術性格」,以及國際組織對「中華民國」之態度等等事證,得到了「中華民國」(或台灣)之國家行為能力並未獲得國際社會承認的結論。

 各國司法實務對台灣地位之見解

  除了再次確認目前並未有任何關於台灣法律地位之國際法院(ICJ)判決外,Crawford也分析了部分在現實上必須面對台灣法律地位問題的各國司法實務。這些判決多半是依其內國法或是行政權在國家承認上的操作原則而為之。Crawford認為其中以美國第九巡迴法院在明台產物保險公司案 [5]判決中之論理,最具有討論價值。

  明台產物保險案所涉及的爭點是台灣是否因為中華人民共和國於一九五八年有效加入了一九二九年華沙公約(「統一部份國際航空運送人責任公約」),而成為該公約之締約國,致使台灣與美國之間的航空運送責任必須適用該公約之推定過失責任體制 [6]。美國第九巡迴法院在判決中認定台灣並非華沙公約之締約國,埋由是過去美國法院並無認定台灣應受中華人民共和國所簽署或加入之條約拘束的判例,而且行政部門在實務上亦從未視台灣為中華人民共和國所簽署或加入之條約之締約國。作為乙政府實體,台灣依「台灣關係法」,貝有獨立與英國政府締結外交條約與協定之權能。台灣與美國政府間所締結之條約或協定,完全不等同於中華人民共和國政府與英國間之條約或協定。足以,台灣不因中華人民共和國加入一九二九年華沙體系而當然取得該公約締約國之地位 [7]

  Crawford對於第九巡迴法院之國際法論理並不滿意。他認為依據「台灣關係法」,美國固然在一九七九年後仍得維持與「中華民國」之條約關係,但並未因此否認中華人民共和國代表「全中國(包括台灣)締結條約之能力。他警告說,美國法院在明台產物保險案中之態度,很可能會被視為一種國家實踐。

Crawford認為較合理的解釋應該是中華人民共和國對外所締結之條約,其效力均應及於台灣,祇是無法確保該條約能適用於台灣而已。由於「中華民國」並非中華人民共和國之機關,甚至只是一個叛亂活動的進行地區,所以中華人民共和國對「中華民國」不執行其條約義務,沒有國際責任。[8]中華人民共和國得以「不可抗力」為由,免除其於條約法上之履行義務,除非當中華人民共和國締結或加入公約時,即有惡意使其不適用於其所無法控制之領土。

Crawford這個解釋固然在邏輯上完整成理(因為既然美國承認中華人民共和國為代表中國之唯一合法政府,且台灣是中國的一部分!),但是既欠缺適用上的普遍性,也沒有實用的價值。首先,像華沙公約體系這類統一「部分」私法的立法性條約,其制定之目的在使締約國基於善良之意思,施行該條約之法律意旨於其領土,並使其管轄機關配合條約解釋內國法令,以實現條約解決私法風險與爭議之要旨,同時補充公約的完整性。由於中華人民共和國並沒有能力強制台灣履行其條約義務,將其條約效力涵蓋台灣,反而無法實現公約制定之目的,違反條約解釋之基本原則。另一方面,由於非締約國如台灣既末施行公約於國內,其國民欠缺受該法律規範及拘束之期待,可能在因無法預估適用公約航程之風險而採取補救措施(例如購買額外之保險)之情形下致其權利受損害,如此的結果,也絕不符合統一「部分」私法公約追求普遍化適用的意旨 [9]。更重要的是,在實用上,除了美國聯邦巡迴法院外,德國與義大利法院也都不認為中華人民共和國有能力代表台灣締結條約 '[10]。所以,對不起,Crawford教授,美國法院的觀點顯然「已經是」一種具普遍性的國家實踐了。

Crawford對台灣法律地位的綜合評析

  Crawford認為過去關於台灣地位之論述,都將重點集中在「中國」是否取得台灣領土這個爭議上。但是他覺得頁正關鍵問題其實在於兩岸政府都拒絕承認「兩個中國」。雖然「兩個中國」在國際法上的效果還在未知之天,不過如果頁的有「另一個」國家存在於台灣,那麼「中國」是否取得台灣領土,就完全不重要了。也因為這種存在於兩岸政府間的「共識」,使得關於台灣是否為中國領土的問題,變成了討論「中華民國」是否僅是一個治理台灣的「中國代表」,而非獨立的主權這個問題。

  基於以上的觀點,Crawford檢視並批判了過去關於台灣是否為中國領土的幾個理論:

理論一

因「中華民國」在一九四一年片面廢止下關(馬關)條約,或者是基於開羅與波茨坦宣言,日本已將台灣之統治權移轉給「中華民國」。所以台灣在一九四九年前就已經被「歸還」給中國。對日和約不過是由日本正式「確認」其對台灣主權之拋棄而已。這(不幸的)是兩岸政府過去共同採取的解釋。美國官方在韓戰前也曾傾向於此一立場。Crawford認為此一理論有很大的缺陷,因為依國際法,在對日和約簽訂之前,台灣仍屬於日本的領土。戰爭所引發的領土移轉,一定要透過中止武力狀態之和約來完成(即使和約之內容可能是在戰爭進行中就已經開始或完成擬議了(例如波茨坦會議)),然而「中華民國」與日本之間的合約卻是到了一九五一年才完成簽署。在那時,事實上佔領台灣的「中華民國」政府,已經成為交戰團體(或流亡政權),不能再代表中國了。

理論二:

日本在舊金山和約與日華平和條約中既然僅表示拋棄對台灣澎湖之領土主權,所以並未因此改變台灣的地位。因此台灣的地位是未定的。在韓戰爆發後,台灣地位未定論曾經是英國與美國對台灣地位的官方解釋。英國首相艾登(Sr. Anthoney Eden)關於福爾摩沙法律地位的書面答詢,可以作為最明確的例證:「[開羅]宣言是福爾摩沙於戰後應重新歸屬申國的一個聲明。但是,因為兩個主體都宣稱代表中國、以及各強權對於這兩個主體之地位的紛歧看法,這個重新歸屬在事實上並沒有發生。波茨坦宣言…固設定了以開羅宣言之實現為對日和約之條件。而且一九四五年九月,在盟軍最高統帥的指揮下,福爾摩沙的治理權由中國軍隊自日本手中取得。但是,這並不構成領土之移轉,亦不牽涉到主權的改變。這些安排只是今蔣介石以軍事佔領該地,等候進一步的指示,而非使該地成為中國的領土。依一九五二年四月的和約,日本雖然正式拋棄所有對福爾摩沙及澎湖之權利、主權與主張,卻仍將該領土移轉至中國主權-不論是中華人民共和國或是國民黨政權-之下。英國政府的觀點是福爾摩沙與澎湖因此在法律上是一個主權未定與末泱的領土」。美國國務卿杜勒斯也曾表示:「對福爾摩沙與澎湖的主權,在技術上是尚未解決的。…其未來的歸屬既末由對日和約決定,亦未由日華平和決定…」。

理論三:

當日本在一九五二年正式拋棄對福爾摩沙及澎湖之權利、主權與主張時,在法律上已經同時發生將台灣與澎湖之主權移轉給佔領該等領土之「中華民國」政府的效力。對於這種「移轉」如何發生,Crawford表示懷疑。他認為台灣與澎湖在日本拋棄主權時,並未成為無主地,因為台灣在一九五二年時已經被一個有效統治、組織健全的政府所控制 [11]。所以,他主張較合理的解釋應該是既然日本拋棄台灣與澎湖主權的行為是建立在將台灣與澎湖「歸還中國」的承諾基礎上,因此台灣與澎湖的主權,實際上是由一個佔領台灣與澎湖的「中國,政府(也就是「中華民國」啦)負責將之交付給作為一個國家的「中國」(也就是中華人民共和國了)。此一推論的其他佐證,包括在對日和約裡並沒有將台灣視為非自治領土而規定應將之交付託管、或言明其屬於未定領土等等。

比較與批判以上三種理論後,Crawford結論認為,台灣目前在法律地位上應屬於中國的領土。既非主權未定,也非共同統治地。而且事實上幾乎全世界所有國家都明白承認,台灣屬於中國的領土(Crawford也舉出了幾個耳熟能詳的外交文件如一九七二年申美上海聯合公報「美國『認知』中國所主張海峽兩岸所有中國人堅持只有一個中國而台灣是中國的一部分,而美國並不反對此一立場」,以及同年英國與中華人民共和國互換大使時之外交聲明「英國政府『認知』中國政府所主張台灣是中華人民共和國之一省的立場…我們認為台灣問題是中國的內政,應由中國人民自行解決,說明兩國已經放棄過去所採取的台灣地位未定論)。 Crawford並表示,由各國與中華人民共和國之建交聲明,以及世界上並沒有任何一個國家對「中華民國」與中華人民共和國實施雙重承認的事實,更可証明台灣在國際法上屬於中國的領土。

雖然部分論者認為由於國民黨政府在一九五二年時已經無法合法代表中國,如果任由該政府藉事實上的佔領而取得台灣之主權,將違反國際法上領土和平取得之基本原則。不過Crawford反駁說,因為不論是中華人民共和國或是世界上其他國家,都已經認同台灣是「大中國」的一部分。更重要的是,台灣政府本身也從來未曾正式反對此一主張,反而一再發表一些立場曖昧模糊的言論(如本文下述),以致形成了國際法上對台灣屬於中國領土的一種「默認(甚至是明示承認)[12]!。

 台灣政府對中國領土主權的不斷 「默認」

一反過去非漢語系國際法學者對臺灣政府立場簡略的論證,Crawford在第二版書中,逐字翻譯與推敲了近年來台灣政府他所主張的「默認」之存在,並且得到結論以:雖然台灣政府在一九九○年初大幅修改了憲法,而且也漸漸調整了過去對於台灣法律地位的主張,不過,這些作為與言論都不足以改變台灣屬於中國領土的法律地位」。

首先被檢視的是臺灣於一九九○年所至訂的「中華民國憲法增修條款」。該條款規定包括國民大會(第一條)、總統副總統(第二條)以及立法委員(第四條)等主要的憲政民主機構,都改由「中華民國自由地區」全體人民選舉產生。第十一條並規定「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其她是物之處理,得以法律為特別之規定。」儘管多數論者認為透過增修條款,在台灣的「中華民國」政府等於是實質承認了中華人民共和國在中國大陸享有治權,同時也自我限制了主權行使的範圍。不過Crawford強調,由於增修條款並未明示與申華人民共和國分離的意圖,因此並無法藉之證明台灣是一主權獨立的國家。

至於依增修條款第十一條所制定的子法「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」,規定了與中國大陸間的司法互助、人民與物品之移動、大陸人民在台灣居留與工作之條件、賦稅、通航、投資與貿易等項目。Crawford注意到其中有不少條文是比照對外關係之模式而設計(例如該條例第四十條規定輸入台灣之大陸物品「以進口論」。其檢驗、檢疫、管理、賦稅等必須一「輸入物品有關法令」辦理),甚至比對外國更加嚴格(例如第四十一條第一項採取單面法則強制適用台灣法於台灣人民與大陸人民間的民事事件)。不過他仍發現了部分將中華民國之主權(法律適用)延伸至中國大陸之意圖,例如第四十三條對反致之限制(若大陸地區無規定或發生循環反致之情形,則應強制適用台灣法於本應受大陸地區法律管轄之事件),以及第四十四條之公序良俗條款(當大陸地區法律違反台灣公序良俗時,強制適用台灣法於本應受大陸地區法律管轄之事件)[13]。另外,在刑事事件上更是明顯,例如第五十七條規定在中國已依中國刑法受有處罰之特定犯罪事件,臺灣法院仍得一臺灣刑法加以處罰,無異是延伸臺灣之法權至中國大陸。當然,Crawford也沒忘記檢證臺灣法院適用「台灣地區與大陸地區人民關係條例」之實務,從而理解到台灣法院對與台灣欠缺實質關聯之案件,其實絕少強制適用台灣法律,並認為如果台灣司法機關繼續這種操作方向,將可能對台灣治權範圍的確立,造成深遠的影響。

Crawford認為雖然憲法增修條款及法院實務都有意將台灣的治權(法律)自我限制在台灣及澎湖,但是增修條款與其子法並未將中國大陸視為外國,而是將中國區劃為「自由地區」與「大陸地區」。至於「台灣地區與大陸地區人民關係條例」對大陸地區人民之行為規範,也不像一個主權獨立國家通常規範外國人的形式。Crawford強調,固然台灣自一九九一年開始的一連串憲法改革,是逐步建構「台灣化」政府體制的過程,也足台灣邁向全面獨立的前提,可是仍不足以充分證明台灣是一個獨立的國家。台灣雖然並不是聯邦國家下的一個政治單位,與中華人民共和國政府間不存在著分權的憲法關係,但是在國際法上,兩個欠缺憲法紐帶的政治實體並不必然形成兩個國家。Crawford舉了賽浦路斯(由兩個政府(南部希臘族之賽浦路斯共和國與北部土耳其族之北賽浦路斯土耳其共和國)共存於單一領土上,且互不承認彼此之合法性)以及波士尼亞赫塞哥維納(Bosnia-Herzegovina)(單一國家中存在兩個政治實體(即波士尼亞赫塞哥維納以及塞爾維亞共和國),二者間幾乎沒有憲法紐帶)為例,證明在國際法上,對於憲法的認同並不等於對國家之認同。

另外,Crawford在新版書中也巨細靡遺地檢視了台灣政府近年來有關國際關係之聲明。其中最重要的當然是李登輝總統在一九九九年接受德國之聲廣播電台訪問中所宣示的「特殊的國與國關係論」:「一九九一年以來,兩岸已非一個是合法政府,一個是叛亂團體,或一個是中央政府、一個是地方政府的一個中國的內部關係,所以北京將台灣視為叛離的一省,完全昧於歷史與法律上的事實」、「我國在一九九一年修憲,將憲法的地域效力,限縮在台灣,並承認中華人民共和國在大陸統治權的合法性。一九九二年的憲改,更進一步規定總統副總統,由台灣人民直接選舉,使國家機關只代表台灣人民,國家權力統治的正當性,也只來自台灣人民的授權,與中國大陸人民完全無關」、「一九九一年修憲以來,已將兩岸關係定位在國家與國家,至少是特殊的國與國的關係」。Crawford認為中華人民共和國沒有能力將台灣納入其治權範圍是不爭的事實,不過即使是「特殊」的政治實體間的關係,也不必然等於兩個國家,因為有很多單一國家下的分權政府間的關係也是很「特殊」的。例如在一九一四年與一九二六年間英國與其屬地的關係,就是一種特殊的非國際關係。每個屬地與英國間的從屬關係不一,甚至在行政權力上不相統屬,但是都還沒有形成兩個獨立的國家。何況李登輝總統在訪問中也沒有宣布台灣獨立,甚至還表示「中華民國自一九一二年建國以來就是一個獨立的國家」,「所以沒有宣布台灣獨立的必要」。基於此一陳述,Crawford認為李登輝總統的聲明是建立在「延續性」的基礎上,就是「(自一九一二年以建立之)中國憲政體制」的「延續性」,只是這個憲政體制目前僅能在一小部分中國領土上實施而已。國安會以及陸委會在其後對李登輝總統之宣誓的「補救解釋」中,也都一再強調這種「延續性」。

   Crawford還不厭其煩地翻譯了陸委會在一九九九年八月一日的(補救)聲明(標題為「對等、和平與雙贏-中華民國對「特殊國與國關係」的立場」 [14]),該聲明表示:「在一九九二年各自 表述的共識架構下,我方始終認為「一個中國」指的不是現在,而是未來。兩岸目前並未統一,而是對等分治,同時存在,因此在統一前可以特殊的國與國關係加以定位。而兩岸關係之所以特殊,是因為其有相同之文化、歷史淵源及民族情感,雙方人民在社會、經貿等各層面交流密切,非其它分裂國家所能比擬。最重要的是雙方均有意願共同努力,平等協商,追求中國未來之統一。如果雙方都能珍視此種特殊關係,回到各自表述的共識,那麼透過平等協商,即可超越彼此的政治歧見,共同合作為兩岸關係開創新局面,進而更有利於未來之民主統一」。Crawford認為陸委會這個聲明根本就是徹底否認了台灣與中國之間是一種國與國的(國際)關係。並再次確認了台灣政府的立場是承認一個中國,只是中國現在被分裂為兩個不互相統屬的政府而已。因此,根本無法由此推論台灣在國際法上是一個主權獨立的國家。

最後,Crawford進一步分析了台灣政府對中國於二○○五年三月十四日制定之「反分裂國家法」[15]的反應。面對「反分裂國家法」,台灣政府表示,依據一九三三年蒙得維的亞國家權利與義務公約,「中華民國作為主權獨立國家之地位不容置疑」,中國反分裂國家法「侵犯中華民國主權」,「中華民國的現狀是主權獨立的國家。中華民國的主權屬於兩干三百萬台灣人民,台灣前途任何改變只有兩千三百萬人才有權決定。中華民國與中華人民共和國是共存且不互相統屬的…」 [16]Crawford認為在這些聲明中,台灣政府仍只是再次確認了自己是一個分離的自治體而已, 因為台灣政府既未明白宣示台灣獨立於中國之外,甚至還繼續自我定位為「中華民國」,擁抱著上述的「延續性」。總之,只要台灣一日不明白宣示自己獨立於中國之外,世界就無可能承認台灣是一個獨立的國家!

在結論中,Crawford再次強調台灣之所以不是一個獨立的國家,是因為台灣從未明白宣示獨立於中國之外,因此也沒有被承認與中國有所分別。換言之,他在一九七九年該書第一版時為台灣地位所下的結論 [17]-台灣是一個處於內戰狀態之下的「地方性事實政府(local de facto ctogovemmment)」-迄今仍然沒有改變。(自願)作為一個權利義務能力有限的事實政府或政治實體,並非完全沒有從事國際活動的空間與效果,不過大多必須倚賴其他主權國家之行政與司法機制之妥協或諒解。面對這種困境,「中華民國」政府一直非常努力以各式各樣的名稱參與國際組織與國際公約(例如WTO或是國際漁業組織),但是Crawford也很替台灣擔心,繼續這樣下去,難道不會得到國際人格分裂症嗎?

結論

「在別人家鏡于裡的自己總是陌生的」。透過Crawford的法律意見,我們看到了台灣政府最不想碰觸的兩個盲點:從不明白宣示台灣獨立,以及未曾以獨立台灣的國家身分尋求國際承認。這兩個不願意,使得台灣必須是「中國、台北」、「中華台北」、「台澎金馬獨立關稅領域(還是簡稱「申華台北」)!」,以及一大堆「實體」(捕魚實體、氣象實體、衛生賞體?),有時甚至還淪落為「台北經濟文化代表處」、「中正國際機場」[18],但永遠就不曾,也不會是「台灣」。

crawford也提醒我們,如果繼續以模糊曖昧的聲明描述台灣的國際關係,以及繼續使用「中華民國」或「中國」的名稱,只會更強化對於中國擁有台灣領土主權的「默認」。因為「中華民國」或「中國」所象徵的「延續性」,將使得台灣無法掙脫自一九四七年以來的內戰狀態,從而無法主張獨立的國家地位。這不是作者第一次如此提醒台灣政府。早在一九七七年版的英國國際法年報 [19],以及本書第一版中,這就是作者論斷台灣法律地位的基調。在相隔了二十七年的新版中,我們看到了一位持續關懷台灣的國際法學者的無奈。所以他這次乾脆列舉了從過去到現在,台灣的政府(及其於理論上所代表的選民)所有創造默認或否認默認的企圖,以其體呈現這種既不表明、也不理解「自己是什麼」與「自己要什麼」,「台灣與中華人民共和國(或中國)有什麼不同」的態度,和台灣人民在種族與政治體制(當然也因此包括政治主張)的「延續性」上虛幻、麻痺,甚至無所謂般的堅持。讓我們曉得,因為這種在國際法上難以理解的堅持或怠惰,創造了永恆自我抵銷的矛盾-如果宣稱主權獨立,就不會是「中華民國」;如果堅持「中華民國」,就不曾有主權獨立。所謂「台灣已經獨立了,他的名字就是中華民國」,根本是自欺欺人的鬼話!

在魁北克獨立訴訟案的專家證詞中 [20]Crawford曾為後殖民時代的人民自決權,尋找到了一個出口。他認為固然國際的實踐(特別是聯合國大會的決議)並不支持非自治領土的分離權,但是當殖民權力以武力或任何形式反對該領上人民行使自決權時,該人民即可能透過自決尋求分離而獨立。同樣的,在新版書中,Crawford也沒有排除未來台灣透過行使自決權尋求獨立於中國之外的可能性。因為在台灣島上不但自一九四七年來已經形成了一批與中國大陸居民不同的「非自治領土人民」,而且其自決權之行使還飽受中華人民共和國的武力威脅。不過前提仍足台灣必須要徹底切斷與「中華民國,的延續性關係,否則台灣人民就不可能是「非自治領土人民」,也就不會其有行使獨立自決權的資格了。

熟嫻國際法的中國政府,在台灣地位問題上一向理論清楚,立場明確。隨時注意不造成任何拋棄台灣領土主權的默認。二○○五年三月制定反分裂國家法,更是向台灣政府正式宣告國際法熱戰的展開。彼時筆者就曾呼籲台灣的國際法專家,「應該將反分裂法所引發的焦慮能量,調整方向,在籌建和平國家意識的藍圖下,賦予過去被感官政治所荒廢的基本言說能力與論題,包括仍然在發展中的人民自決權,另一波新的意義」。可悲的是時至一年多後的今日,不諳國際事務的台灣政府,仍未能善用國際法的知識與協商智慧,培養備戰能戰的國際法人才,依然在內部正名這個起跑點之前猶疑擲躅。遑論更弦易轍,確立維護主權的法律戰略。Crawford在新版書中對台灣的諍言,可說是給等待被中國繳械的我們一個最後的忠告。


 

*  加拿大McGill大學法學博士(D.C.L./phD),現任國立清華大學科技法律研究所助教授、台灣國際法學會理事。本文發表在臺灣國際法季刊2:4。

[1]  對於美國之「協防台灣」的不同解釋,參閱:戴天昭,《台灣國際政治史》(李明峻譯)(台北:前衛出版社,二○○二年),頁543。(解釋為此一「介入」使台灣地位「中立化」)。

[2]  日本與中華民國之和約(日華平和條約)內容的評論,另請參閱:彭明敏、黃昭堂,《台灣法的地位》(東京:東京大學出版會,一九八三),頁156以下。

[3]  關於一九五○至一九七○年「中華民國」與中華人民共和國邦交國 消長變化,另請參閱:陳榮傑,〈中華民國(台灣)之國際地位-回顧與展望〉,收錄於《國際法論集-丘宏達教授六秩晉五華誕祝壽論文集》(台北:三民書局,二○○一年),頁454-5。

[4]  對於一九七九年「台灣關係法」立法精神之不同解釋,參閱:李明峻,〈中國「反分裂國家法」與美國「台灣關係法」之比較分析〉,《台灣國際法季刊》,第二卷第三期,頁五六(認為台灣關係法之立法精神是延續美國過去的「台灣地位未定論」,由立法權填補行政權力在台灣政策上的空白。支持此一論述者,另參閱:李大維,〈台灣關係法立法過程一美國總統與國會間之制衡〉(台北:洞察出版社,一九八八年),頁80)。

[5]  判決參閱:Mingtai  Fire & Marine InsuIance Co .Ltd.,v.United Parce[,  Sewkce,1999D.A.R.,4991(9th Cir.,1991)。關於本判決及其他美國實務先例之評釋,參閱:黃居正,〈國際航空運送人責任規範的理論與實踐-名古屋地裁華航空難訴訟判決評釋〉,《台灣國際法季刊》,第二卷第二期, 2005年6月,頁26

[6]  關於國際航空運送人責任支各種規範體制,請參閱:黃居正,《國際航空法的理論與實踐》(臺北:新學林出版社,2006

[7]  參閱:黃居正,〈國際航空運送人責任規範的理論與實踐-名古屋地裁華航空難訴訟判決評釋〉,同上註3,頁27-8。

[8]  對於條約之締約國應對其機關或分權政府不履行條約義務而負國際責任之國際法原則,請參閱:LaGrandCase(F.R.G.v.U.S.)2001I.C.J.(June27)。

[9]  此由The Flying Tiger Lines Inc. v.U.S.,170  F. Supp.422(U.S.Ct.Claims,1959)這個華沙公約之訴的古典案例內容可見(「託運人依公約應有權T依其所能理解之語言』被告知此一重要之權利限制之存在,以及在本國中其受限制前之權利為何」)。

[10]  德國法院判決參閱:Landgericht Monchenglladbach, (9 0 58/87)24 Februrary 1988;1988 TraNsR 283;義大利法院判決參閱:Fratelli v.Thai Airways, Alitalia,Tribunale di Naples,23.4.1983 n.2850;(1989) AlR L.213。

[11]  對此觀點的反對意見參照:彭明敏、黃昭堂,《臺灣法的地位》,同前註2,頁183以下。

[12]  關於領土得喪扁更之「默認」的法律要件與效果,另參閱:黃居正,〈台、中空運航權談判中的國際法問題〉,《台灣國際法季刊》第一卷第二期,2004年4月,頁16以下。

[13]  不過Crawford也承認這種對循環反致的限制,是國際私法制度設計上的普遍現象,因此僅能作為「中華民國」主權延伸意圖的間接證據。

[14]  全文尚可見於網頁 http://www.taipei.org/press/mac-080299c.htm ,後瀏覽日:2006/8/16。

[15]  中華人民共和國反分裂國家法全文以及相關討論文獻,請參\:(中國反分裂國家法與國際法特輯),(台灣國際法季干吵第二卷第三期,2005年9月,頁16以下。此處不再重列其條文。

[16]  全文尚可見於網頁:http://www.mofa.gov.tw/webapp/ct.asp?xItem=16209&ctNode=93,最後瀏覽日:20066/8/16。

[17]  J. CRAWFORD, THE CREATION OF STATE IN INTERNATIONAL LAW,(Oxford: Oxford University Press, 1979), at pp. 151-2.

[18]  在各種條約中所使用名稱的討論,可參閱如:黃居正,〈台、中空運航權談判中的國際法問題〉,同前註12。

[19]   J. CRAWFORD, THE CREATION OF STATE IN INTERNATIONAL LAW, 48(Oxford: Oxford University Press, 1979), at pp. 125-6,p.181.

[20] Reference  re  Secession  of  Quebec [1998] 2 SCR217 .

 

上一頁