上一頁

中華民國與臺灣之地位--依國際法法理評析  全文下載(PDF檔案)

摘要:

現階段「臺灣國際地位」探究(漢文)

「中華民國不是國家」、「臺灣尚未獨立」根本是國際社會的常識與事實。然而,在臺灣內部,國親兩黨及其支持者一向主張「中華民國是主權獨立國家」、「要悍衛中華民國主權」;民進黨及支持者也主張「中華民國獨立存在,臺灣絕對是主權獨立國家,國號是中華民國」;甚至追求臺灣獨立的團體也是主張「臺灣早就獨立」、「臺灣主權屬於二千三百萬臺灣民」。這些說法與認如,很明顯的與國際社會有很大的落差。因此,面對國際社會提出對臺灣國家地位的否認很難以適應,甚至造成情緒上的反彈與不安。本稿內容是針對「中華民國是中國的政府並非國家」、「臺灣尚未獨立」、「臺灣維持現狀就是中國的一部分」等三個主題,分別由國際法學理、具體事實加以分析說明,最後冉論述臺灣建國的相關問題點。

現段階 「台湾国際地位」の問題点(日本語)

「中華民国は国家ではない」、 「台湾は今だに独立していない」、これは国際社会の常識と事実である。しかし、台湾内部においては、国民党、親民党、及びそれらの支持者は「中華民国は独立主権国家である」、 「中華民国の主権を守る」と主張している。方、民進覧り、その支持者も「中華民国は独立している、台湾は絶対に独立主権国家であり、国名は中華民国である」と主張する。更に台湾独立を求める団体も又、 「台湾はすでに独立している」、 「台湾の主権は二千三百万の台湾人民に属する」と主張する。これらの主張と認識は明らかに国際社会との間に大きな落差がある。その為、国際社会が台湾の国家的地位を否定した際、これに対応出来なくなり、情緒的な反発や不安が生じるのである。本文内容は 「中華民国とは中国の政府であって、国家ではない」、 「台湾は今だに独立していない」、 「台湾が現状を維持する事とは中国の一部分である事を意味する」等、この三つのテーマに対して、国際法法理や具体的な事実に基づいて、分析し説明している。台湾建国に関する問題点は最後に論述している。

 

「中華民國是中國的政府並非國家」,這一事實可以由大多數臺灣住民在成長過程與實際生活中,所曾經體會過的實際經驗法則來得到證明。五○年代我們唸小學時,主張反攻大陸、打倒叛亂的朱毛匪幫,稱中華人民共和國政府是「匪偽政權」。六○年代我們初中、高中時,世界上的主要大國還承認中華民國政府是代表全中國的合法「政府」(注意,並非國家),當時從臺北每年九月還要派中國代表團去聯合國開會,在安理會中代表全中國擔任常任理事國,為五大強國之一。(注意,此時中華人民共和國政府被聯合國認為是中國的非法政府,中國大陸被認為是中國的叛亂地區。)七○年代我們在大學時,一九七一年聯合國決議把在臺灣的蔣介石集團認定是中國叛亂政府,承認北京才是合法政府。如此一來,中華民國在臺灣成為叛亂體制,怎麼能莊敬自強、處變不驚。這就是中華民國在臺灣五十多年來的事實經過,臺灣一直處於這種不是國家的體制下。這些都是大家共同經歷的實際體驗,中華民國與中華人民共和國一直在爭合法代表中國的「政府」,中國一直是「一個中國」,從未分裂為兩個中國。臺灣也從未獨立成為國家,所以二○○四年十月二十五日當時的美國國務卿鮑威爾(Colin Power)在中國訪問時指出,「臺灣不享有國家主權」(does not enjoy sovereignty as a nation)「臺灣不是獨立的國家」。這樣的說法,在國際社會並沒有成為大新聞,因為「中華民國不是國家」、「臺灣尚未獨立」根本就是國際社會的常識與事實。

然而,鮑威爾的說法對臺灣內部卻造成極大的震撼。因為在臺灣,國親兩黨及其支持者一向主張「中華民國是主權獨立國家」、「要悍衛中華民國主權」。例如二○○五年九月,馬英九在當選國民黨主席之後,接受日本《讀賣新聞》訪問時就明白指出,「臺灣已經在事實上獨立,中華民國是主權國家。所以沒有必要再追求臺灣獨立,這是很愚笨的做法,對臺灣反而有害」 [1];民進兌及其支持者也主張「中華民國獨立存在,臺灣絕對是主權獨立國家,國號是中華民國」。例如二○○五年十月七日,陳水扁總統在接受「路透社」總編輯訪問時,對於國際法上臺灣並非一獨立主權國家的提問,總統反駁「誰說的?」他強調,一個國家的基本要素,包括主權、政府、人民與領土,臺灣無一不備,我們當然就是一個主權獨立的國家,這是現狀。而且還有二十六個國家承認臺灣,與臺灣建立正式外交關係。總統說,是不是國家,也與參不參與聯合國無必然關係,有些國家過去還沒有進入聯合國之前,仍然是主權獨立的國家。臺灣在聯合國代表權問題上目前無法獲得解決,這不是臺灣人民的不對,而是聯合國的不對 [2]。接著並指出臺灣是一個主權獨立國家,國號為中華民國,這就是現狀。除此之外,甚至有些追求臺灣獨立的團體也是主張,「臺灣早就獨立」、「臺灣主權屬於二千三百萬臺灣人民」。以上這些臺灣內部的說法與認知,很明顯的與國際社會有很大的落差。因此,臺灣人民面對國際社會偶然提出對臺灣國家地位的否認,經常是無法適應,甚至造成情緒上的反彈與不安。

事實上,臺灣內部與國際社會對臺灣地位兩極對立的主張與認定,長期以來一直存在,並非這一次鮑威爾風波才形成。例如,網路搜尋公司Google在地圖中把臺灣註記為「中國的一省」,引起了自由時報以社論指出,「臺灣與中國,隔海一邊一國,並無相互隸屬關係,臺灣絕非中國一省,不論從法理及事實來看皆然。網路搜尋無非提供公眾迅速而準確的資訊,把臺灣列為中國一省,非但不合事實,而且誤導公眾,有負公眾對其信任。[3]」又如,二○○五年九月聯合國慶祝成立六十週年,於其總部掛起大幅展示圖片,其中包括憲章的原始簽署國,依聯合國註稱其中有「中華人民共和國」。這也引起臺灣派駐美國代表處的抗議,認為原始簽約國應該是「中華民國」,當時「中華人民共和國」尚未建立,聯合國不應歪曲歷史事實。又如,每年「亞太經濟合作會議(APEC)領袖高峰會」,中華民國總統都希望親自出席,但主辦國認為臺灣當局並非以國家身分加入,故不宜由總統出席,常常導致雙方爭議不休。以上臺灣內部與國際社會的歧見及為何有此落差及對立存在,就是本稿所要探討的重點。以下針對「中華民國是中國的政府並非國家」、「臺灣尚未獨立」、「臺灣維持現狀就是中國的一部份」等三個主題,分別由國際法學理、具體事例加以分析說明,期中也同時論述臺灣建國的相關問題。

一、一九一二年建立的中華民國是中國的新政府,並非獨立的新國家

中國這一個國家是幾千年前就已存在的古老帝國,元、明、清都是這個帝國改朝換代所建立的新政府。一九一二年的國民革命也是要推翻腐敗的滿清「政府」,從未主張要從大清帝國分離獨立建立新「國家」。中華民國體制雖然將中國由封建帝制改為共和體制,但是本質上仍然是中國的「政府」,並非獨立於中國之外的「國家」。事實上,一九一二年中華民國成立後要求各國的承認,是要求國際法上的「政府承認」,並非要求「國家承認」[4]。中華民國自始即自我定位為中國的新「政府」,同時也要求國際社會承認中華民國是代表中國的合法「政府」[5]。所以事實上一九一二年國際社會並沒有成立(誕生)一個新國家叫「中華民國」,這是事實,各種公文書資料也都證明如此。

一九四九年成立的中華人民共和國「政府」也是推翻腐敗的國民黨政府,建立屬於人民的政府,並非主張由中華民國(中國)分離獨立,建立新國家。因此,每年十月一日中華人民共和國政府明白指出是慶祝「建政(建立新政府)紀念日」,並非「建國紀念日」。中華人民共和國政府對外也是向各國要求對新政府的「政府承認」,對聯合國也是主張要取代中國舊政府 (中華民國)的代表權,從末以新國家的身分申請加入聯合國 [6]。由此可知,一九四九年並未成立一個新國家「中華人民共和國」,中國仍然是一個,並未分裂為兩個中國,此即一般所謂的「一個中國」。中華民國政府自一九四九年起敗退到臺灣,但中華民國政府在聯合國的席次也是代表「全中國」的人民,代表在「全中國」這塊土地上的政府。所以不能以此就認為,一九四九年以後中華民國政府在聯合國的席次就是僅僅代表不受中國統治的臺灣地區、代表在臺灣的人民;同樣地,這也不代表中華民國在臺灣已從中國分離獨立成為一個國家。由此可知,當時的中國在新政府(中華人民共和國政府)成立後,舊政府(中華民國政府)仍在臺灣地區殘存,並未完全消滅。因此新、舊政府的內戰對抗,互爭合法政府代表權的「漢賊不兩立」外交,由聯合國代表權、各國的政府承認、一直延續至最近兩岸互爭與邦交國的「政府承認」,並沒有任何改變。此即一個中國之下,到底那一邊的政府是合法政府,那一邊的政府是叛亂非法的政府,長久以來一直是兩岸政權外交戰之爭。中華民國政府敗退到臺灣後,世界各國承認這個政府,其意義是繼續承認中華民國政府代表「中國」這個國家,承認這個政府代表中國這塊土地及全中國的人民;並非承認它(中華民國)是代表臺灣地區的一個國家,也不是承認它是代表臺灣這塊土地或臺灣人民的國家。所以,中華民國政府敗退到臺灣,並不是成為一個與中國分裂的國家,中華民國只是一個敗逃的舊政府。依據國際法,一個舊政府遭受到新政府的革命或叛亂時,若是舊政府尚未被完全消滅,還據有一部分領土及人民的這種過渡時期,世界各國依據國際法是可以繼續承認舊政府是代表該國的合法政府。尤其是在東西冷戰的國際情勢下,美、日等世界各國依據該國本身的政治利益,雖然知道於理不合,卻硬是要繼續承認敗退到臺灣的中華民國政府,是代表全中國的合法政府,根據國際法是可行的 [7]。各國明知共產黨新政府已經成立,有效統治著中國大部分的土地與人民,卻硬是附和在臺灣的國民黨政權同聲地指其為叛亂團體、匪偽政權,不能代表中國,根據國際法也是可行的。在東西冷戰的時期,世界各國很勉強地承認在臺灣的中華民國政府代表中國,又適逢中國大陸發生文化大革命,未能有效的在國際社會上表示其反對的聲音,所以西方國家勉強承認一個幾乎要被消滅的、敗退到臺灣的中華民國政府代表中國,期望由蔣介石所領導的中華民國政府有機會能夠反攻大陸、奪回政權,在當時也是有其理由的。當時的國際社會,就是基於這樣的原因而承認中華民國政府代表中國;但是,我們並不能以此認為中華民國政府敗退到臺灣後,就自然成為一個與中國無關的國家。我們看即使目前中華民國政府在世界上的邦交國,他們對於中華民國的承認,也都是承認中華民國是合法代表全中國(包括中國大陸及十多億中國人民)的「政府承認」,而非承認中華民國是與中國無關的,是在臺灣的另一個國家的「國家承認」。

因為是政府承認,所以一九四九年以後,各國開始陸續轉移承認新成立的中華人民共和國政府是代表中國的合法政府。同時相對的也認定中華民國政府是已被推翻的舊政府,是中國的非法政府、叛亂團體。這就是所謂「一個中國」之內「漢賊不兩立」的原則,也是國際法上一國只能容許一個合法(中央)政府的原理。所以各國一旦承認中華人民共和國政府,就必須同時與中華民國政府斷交,不可同時與雙方維持外交關係,不可以形成「一國兩府」(國民黨政府曾有此想法)的矛盾狀態。反之,如果各國承認中華人民共和國與中華民國都是國家的「國家承認」,就沒有必要二者擇一,可以同時與雙方建交,目前的南、北韓就是如此。然而,因為中華人民共和國與中華民國雙方,都是主動要求國際法上代表中國合法政府的「政府承認」,所以各國一旦承認中華人民共和國政府,就必須同時否認中華民國政府,這也證明中華民國在國際法上只是政府不是國家。

相對的,國際法理論的國家承認是不可任意撤銷或變更,各國如果對中華民國作國家承認,則即使與中華民國斷交,對中華民國的國家承認仍應該存在 [8]。過去美、日、歐等大多數國家,如果是對中華民國作國家承認,則至今依國際法理論必然還是承認中華民國是國家,為何外交部口口聲聲說只有二十六國承認中華民國是國家?可見這是欺騙臺灣人民的說辭,事實上,各國只是在中華民國外交部的要求下做政府承認,不可能對中華民國作國家承認。因此有外交關係的二十六國是承認中華民國政府是合法代表全中國的政府,反而把中華人民共和國政府視為是中國的叛亂團體。這在目前的國際社會是非常矛盾的,一般國家絕對不可能承認「中華民國政府」是合法代表全中國的政府,所以外交部才必須花大錢去收買一些小國家作此違反國際常理的政府承認。雖然,大多數國家承認中華人民共和國政府為合法政府,但也仍有二十多國承認在臺灣的中華民國政府是代表中國的合法政府。由此觀之,中華民國以一國政府的身分而言,並未如同一般所形容的不存在或消滅。雖然在臺灣的中華民國事實上存在,但是並不是以獨立主權國家身分存在,而是以代表十幾億中國人合法政府的地位,在二十多個邦交國中存在。換言之,這些國家承認在臺灣的中華民國政府是代表中國的合法政府,承認陳水扁總統是十幾億中國人的國家元首,承認中華民國的軍隊是中國的政府軍,反而認定中華人民共和國的人民解放軍是中國的叛軍。反之,以聯合國為首的各種國際組織及美、英、法、日等一百七十多個國家,則承認中華人民共和國政府是中國的合法政府,當然在臺灣的中華民國政府也就成為中國的非法政府及叛亂體制。

中國的合法政府既然是中華人民共和國政府,則所有中國的一切,皆應由其代表並繼承。所以屬於舊中國政府「中華民國」的海外財產,就應該由其繼承。當然其中也包括「中華民國」國號,這也是中華人民共和國政府才有權使用及合法繼承的國號,目前北京政權在聯合國出席時,法理上就是使用此一國號 [9]。反之,在臺灣的中華民國政府對外要使用「中華民國」國號、國旗,則被認為是不合法、不正當。中華人民共和國政府可以一再要求各國及各種國際組織,禁止臺灣使用「中華民國」國號加入及使用國旗參與國際活動,可以一再要求美、英、法、日等一百七十多個國家,禁止與臺灣的「中華民國」政府官員交流,就是依據此一法理。以上所指出的是事實,是國際社會的常識與認知,更是中華民國政府成立後至今一成不變的自我主張與自我定位,所以中華民國體制下的政黨與人民應該很瞭解很清楚才是,但是事實並非如此。

首先,國親兩黨一方面主張中華民國是主權國家,號召人民要悍衛中華民國這個國家(及其國旗、國號、國父),不要被臺獨消滅。一方面,國親兩黨卻逃避中華民國不是國家,只是中國舊政府的事實,也從未提出中華民國(特別是在臺灣的中華民國)如何由中國舊政府變成國家的說法與證據,更未定位中華人民共和國到底是什麼,是國家、是政府、是叛亂體制?當然,支持國親兩黨的民眾也從未思考或質疑,中華民國體制是什麼,所要捍衛的中華民國又是什麼,維持現狀與中華人民共和國政府對峙未來會是什麼結果,中華民國體制使臺灣在國際上沒有存在的空間會形成的影響是什麼。這些問題都可以視而不見,只是在激情下堅持中華民國體制反臺獨。

其次,民進黨執政後也認為中華民國是國家,不同之處是希望能正名、制新憲,但是在民意未改變之前,也要承認並保衛中華民國這個國家。然而對於中華民國如何由「政府」變為「國家」,也從未提出說明與任何證據。一方面,獨派團體與泛綠群眾雖然反對中華民國,但從未明白交待中華民國是什麼,為什麼反對。更奇怪的是如果由另一角度觀之,推動正名與制憲實際上也是以中華民國是國家為前提的運動。因為中華民國是國家,原來有國名,所以才有改國號正名的問題,制憲的理由也只是認為中華民國憲法內容不符合現狀與事實,完全忽視中華民國憲法是中國舊憲法的本質,明顯的承認中華民國憲法是「國家」的憲法。事實上,主張獨立建立新國家的團體及臺灣人民,基本上不應該也不會有「正名」的想法。因為新國家並無舊國名,沒有改國號及正名的必要。同樣的,建立新國家不可能有舊憲法可以改,必然要制定一部新憲法,因此也沒有必要去指出中華民國憲法不理想、內容無法再修改所以必須制憲,因為兩者根本無關 [10]。雖然這些矛盾不會根本的阻礙建國運動,但是若因此使一般民眾誤認為中華民國是國家,目前臺灣已有國號及憲法,誤認為維持現狀臺灣已經獨立,則建國的正當性、必要性與急迫性必然會大受影響。

綜合以上分析,中華民國是政府不是國家,所謂維持現狀在中華民國體制下,臺灣仍然是處在「一個中國」之下的漢賊不兩立之爭的現狀,這些事實與理論若未能釐清,就無法說服大多數主張悍衛中華民國的民眾去思考臺灣前途如何走,也無法解釋獨立建國的必要性何在,更無法突顯必須設法化解危機的急迫性。

二、臺灣尚未獨立也不是國家

  依據前面理論,臺灣既然在中國舊政府的中華民國體制的統治下,人民也同意維持中華民國的憲政體制,當然不可能獨立於中國之外,也不可能使臺灣地區成為一個國家。這本來是不必再說明,也沒有爭議的事實。但是近年來卻有代表民進黨的學者專家無視中華民國政府繼續在臺灣存在的事實,指出「臺灣早就獨立、臺灣已是主權獨立國家」。其主要理論及說法是:「臺灣曾經加入聯合國及國際組織,所以是國家;臺灣自己選總統、有政府可以獨自行使行政、立法、司法權,有領域、有人民、有軍隊所以是國家;臺灣即使末獲得大多數國家承認,無法成為正常國家或法律國家,但卻是「事實國家」(de facto state);中華人民共和國無法也從來沒有統治過臺灣,所以臺灣是獨立的國家」[11]。一方面,各界支持臺灣獨立的團體及領導者也認為臺灣已經獨立,已經成為主權國家,其說法是:「臺灣自九○年代民主化之後,就與過去的中華民國不同,變成獨立國家,而且李登輝總統曾宣佈過兩國論,陳水扁總統也一再說臺灣中國一邊一國,所以臺灣早已獨立,不必再宣佈獨立。」甚至更進一步認為「臺獨只能做不能說」 [12],既然已經宣佈過臺獨,臺灣也實質獨立,以後就不要再「宣佈獨立」,以免使中國有武力犯臺藉口,也會招來國際社會的反對聲浪,自找麻煩。

以上的理論及說法之矛盾點是:

1)一九七一年之前台灣在聯合國是以代表全中國的中華民國政府身份參加,並非以獨立於中國之外的「國家」身份參加。即使經合會(APEC),也都事先聲明自己不是國家,以經濟體(與香港一樣)的身份加入 [13]。香港在加入關貿總協定(GATT)之時,就很清楚的以英國的一個經濟體的身分申請加入,現在則是以中國經濟體的地位繼續成為世界貿易組織的會員。香港是世界貿易組織正式的會員,但是與其他國家身分不同,不是會員「國」,而臺灣也同樣要求以一個經濟體的身分成為會員,而不是會員「國」。亞太經合會臺灣也是以經濟體的身分加入,既然只是一個經濟體,怎麼可能會有國家元首?所以,當各國都是由國家元首代表國家參與的元首高峰會,只是經濟體的我們就不能由元首參與只能由經貿代表參與了。當然我們的外交部也不能派出代表參加外交部長級會議,因為我們只是一個經濟體。由此可知,臺灣未曾以國家身份加入任何國際組織,或以國家身份申請加入任何國際組織 [14]。世界各國有哪一個國家會為了加入一個國際組織而宣稱自已不是國家?也不會有任何國際組織會要求國家必須宣稱自己不是國家才能成為會員;從來沒有一個國際組織強迫臺灣必須宣稱自己不是國家,而臺灣自己卻在申請的時候,承認自己不是國家,要求國際組織讓我們以經濟體的身分加入,更嚴重的是,甚至在被認為是中國的經濟體之一時,也不敢出聲否認。如果臺灣只是對內認定自己是一個國家,臺灣政府卻對國際社會宣稱自己不是國家,這樣的臺灣會已經是主權獨立國家嗎?

2)國家必須具備領域、人民、政府等要素,相反的支配某些領域、人民、有政府的組織型態的卻不一定是國家。因為即使具備成為國家的要素,如果沒有「意志」建國,自我積極主動的持續向國際社會「宣佈獨立」建國的決心,就不可能成為國家。雖然,李登輝及陳水扁曾宣佈過臺灣是國家,但並沒有持續堅持下去,甚至立刻又否認而且提出「不會宣佈獨立、不會更改國號、兩國論不會入憲、不會推動改變現狀的統獨公投,沒有廢除國家統一綱領的問題」(四不一沒有)。如果以「巴勒斯坦」與「臺灣」做比較,更能瞭解其中的差異與問題點。巴勒斯坦不具備國家要素,但一再宣佈獨立建國,並要求世界各國給予「國家承認」。以色列戰車在巴勒斯坦土地上威嚇,但巴勒斯坦人仍不畏懼的高喊獨立建國,青少年甚至以石頭攻擊戰車以顯示建國意志。反之,臺灣有強大軍力,人民解放軍也不在臺灣巡邏威嚇,但是臺灣政府與人民卻從未堂堂公開的宣佈「獨立」。既使有時候講一下一邊一國、兩國論,卻又立刻否認,沒有每一分每一秒持續堅持著獨立建國意志的表明,當然沒有國際法上宣佈獨立的效果。世界上有不少國家不知是否宣佈過獨立,或是不知何時宣佈過獨立,但是這些國家必定會一再宣佈自己是獨立國家,事實上世界各國在獨立之後,仍然必需不斷的宣佈、宣稱自己是獨立國家,維護自己的國格,這就是國際法上「宣佈獨立」的真正意義與重點所在。當然,由臺灣實際的政策、行動觀之,不但沒有言行一致具體的去顯示出已經獨立國家的國格,反而一再以具體的政策、行動否認是獨立國家。最具代表性的是目前中華民國外交部仍然要求各國承認的是,中華民國政府是代表全中國合法政府的國際法上「政府承認」,從未要求各國承認中華民國(或臺灣)與中華人民共和國(或中國)是不同國家,要求對中華民國(或臺灣)做國際法上的「國家承認」。有關參與聯合國也是如此,十多年來也只是請友邦提案討論代表權問題,從未主動以不同於中華人民共和國(中國)的新國家身份,用「申請」的方式向聯合國秘書長提出加入聯合國的申請書 [15]。這些都是以實際的行為,表現出臺灣沒有「意志」宣佈獨立,持續堅定的主張自己是獨立國家。

3)國際社會或國際法上只有國家,國家就是國家並沒有所謂的「法的國家」(de jure state)或「事實國家」(de facto state)的分類,當然更沒有所謂「正常國家」或「不正常國家」之分類。國際法上關於承認的理論,只有「國家承認」與「政府承認」兩種。一個國家成立之後,如果其統治並不是一個穩定的狀態,那麼世界各國先給予事實承認,待該新國家的統治狀態穩定之後再給予法的承認。雖然台灣有學者將其解釋為事實國家(de facto state)與法的國家(de jure state),但是國際法上並沒有這樣的理論,也找不出這樣的名詞用語。國際法上關於國家承認可以分為「法的(de jure)承認」與「事實(de facto)承認」,兩者都是使國家成為國際法上國家,根本沒有所謂事實國家與法的國家之區分 [16]。國際法上關於政府承認也是一樣,有事實承認與法的承認之區別;但是必須認清的是,在一國存在有A、B兩個政府的狀況下,美國或世界各國可以對A政府做事實承認;但卻無權再對B政府做法的承認。換言之,對一國的合法政府的承認,可以選擇正式的法的承認,或選擇可以變動的事實承認,但是對A、B兩個政府兩者只能擇一,不可以同時行使對A、B兩個政府的承認。所以就中國的情況而言,在作政府承認之時,美國或世界各國不可能一方面給予中華人民共和國政府法的承認,一方面給予中華民國政府事實承認。國際法上合法代表國家的政府只有一個,如果認為該政府的統治基礎穩固,則給予法的承認,反之則給予事實承認,但是都只能行使於同一個政府,不可以同時行使於不同的政府,形成一國兩府的狀況。一個國家不可能同時存在著一個獲得法的承認的政府,以及一個獲得事實承認的政府。國際法上的做法,一般是對於不穩定的新政府先給予事實承認,觀察一段時日,確定其統治基礎穩固後,再給予法的承認。所以由此來對照在臺灣的中華民國體制,既不是國家也不是中國的合法政府或是事實承認的政府。因此世界各國只是認定臺灣當局是「地方性事實政府」(local facto government)。國際法上政府承認的事實承認與地方性的事實政府之認定是不同的,對於唯一合法代表該國的政府,可以選擇作事實承認或法的承認;而地方性的事實政府之認定,則是因為相對於合法的中央政府,該地方性的政府是非法的(國際法上亦稱交戰團體或是叛亂團體),所以必要時才對其作地方性的事實政府之認定。由此觀之,國際法上「法的承認」與「事實承認」都是對一個「宣佈獨立以堅定意志,主張自己是國家」的新國家做國家承認,使其成為國際法上的國家 [17]。但是臺灣從未自我堅持是國家,也從未主動向國際社會要求「國家承認」,所以各國當然沒有也不會主動對臺灣做「事實」國家承認或「法的」國家承認。因此,臺灣不論是由主動或被動觀之,都不可能是國家,這也就是鮑威爾所說的「臺灣不享有國家主權」的由來。

4)中華人民共和國政府這一個中國新成立的政府,從沒有一分一秒統治過臺灣或向臺灣人徵過稅,並不能證明臺灣必然成為國家。過去中華人民共和國政府也從未統治過香港九龍,但香港並未因此而成為國家。中央政府因為內戰或租借而不能統治某些區域,與該地區必然成為國家完全無關。臺灣要獨立,或是與香港一樣回歸中國,是臺灣要主動必須表明的選擇。既使是長期叛亂對抗中央政府不接受其統治的地區(即目前的中華民國在臺灣的現狀),只要沒有獨立建國的「意志」,就不可能成為國家。反之,只要有「意志」獨立建國,長久受中華人民共和國政府統治的廣東省,其人民也可以主張獨立建立國家,這是很簡單的道理。

綜合以上分析,臺灣維持現狀延續著中華民國體制,就只是由中國舊政府所統治的「叛亂地區」,是對抗合法中央政府統治的「地方性事實政府」,絕不可能成為已經獨立的主權國家 [18]。學者專家所謂臺灣有成為國家條件,與「必然成為國家」是完全不同的層次。一般所謂臺灣目前暫時不受中華人民共和國統治,有類似獨立國家的狀態,與成為國家之後必然不會受中華人民共和國統治也是完全不同的兩回事,不應將不受統治與不向其納稅,當成是必然成為國家的充分條件。臺灣要獨立建國,堅決的「宣佈獨立」是必要的第一步。同時更要以具體行動表明建國的「意志」,言行一致要求各國在外交上做「國家承認」,以申請書向聯合國秘書長提出加入聯合國的申請,這些都是成為獨立國家,具體必要行動的第一步。之後,才有國際社會承認與否的問題。

三、臺灣法地位、主權歸屬與獨立建國並無關連

  傳統獨派理論一直以「臺灣法地位未定論」,作為臺灣脫離中國獨立的前提要件。甚至認為臺灣不屬中國,所以才能獨立,如果「臺灣是中國的一部分」,好像就獨立無望。因此想盡辦法要找出二次大戰後臺灣並未歸還給中國的證據,並提出臺灣主權屬於「臺灣人民」的主張。以下分別由國際法理論、歷史事實及「臺灣人民」的自主決定等角度,分析「臺灣法(主權)地位是否未定」、「臺灣是否為中國的一部分」、「臺灣人民是否可以擁有臺灣主權」等問題。

首先,傳統的獨派理論以「臺灣在戰後歸還中國」是依據〈開羅宣言〉,然後論證〈開羅宣言〉並非條約故不具備法效果,結果就此認定臺灣並未歸還中國,臺灣不是中國的一部分,這樣的說法可以成立嗎?當然,〈開羅宣言〉並非條約,不具法拘束力這是國際法上的常識。〈開羅宣言〉與〈波茲坦宣言〉在國際法上是不是有效的條約,可以由條約的成立要件來看。這兩個宣言並不符合國際法上條約締結的交涉、簽署、批准與換文程序,因為單就美國觀之美國國會即未曾批准過此二宣言。所以這兩個宣言不是國際法上有效的條約,只是幾個國家元首所共同發表的政治性主張,就如同今天許多國家元首在高峰會後做的宣言一樣,是有政治上的影響力,但並不具有國際法上的拘束力。即使〈開羅宣言〉是有效的條約,條約也不能對末參與締約的第三國(也就是日本)課予義務,依據國際法理論也不能拘束與該條約無關的第三國日本,必須把臺灣在戰後歸還中國,所以臺灣不可能是因為〈開羅宣言〉的效力而歸還中國。然而,〈開羅宣言〉不能證明戰後臺灣領域主權必須由日本轉移至中國,並不能就此可以全面否定,依據其他的國際法理論與具體事實,也都不可能使臺灣成為中國的領土。

中國取得對臺灣的主權,最主要就是依據一九五一年〈舊金山和平條約〉,日本放棄對臺灣的主權,而在日本放棄對臺灣的主權之後,代表中國的中華民國政府就一直有效統治著臺灣,主張擁有臺灣主權,五十多年來除了中國以外並無其他國家主張擁有臺灣,或是認為臺灣的歸屬有爭議 [19],所以臺灣歸屬中國依國際法觀之並無爭議。如果由之後的歷史事實觀之,國際社會也都未否認臺灣歸屬中國,例如,當時在東西冷戰期間,美國也曾經與中華民國政府簽訂〈中(中國)、美(美國)共同防禦條約〉,而此條約適用的範圍就是中國的「臺灣地區」 [20];所以就國際法而言,現在美國承認唯一合法代表中國的中華人民共和國政府就可以主張:「過去美國也曾經與代表中國的舊政府簽訂〈中美共同防禦條約〉,可見美國也承認臺灣是中國的一部分」。當時,設在臺灣的中華民國政府被聯合國及世界上大部分國家承認是代表中國的合法政府,更實際有效的統治臺灣,主張擁有臺灣主權,各國也都未否認。當時中國代表團是由臺灣出發前往聯合國開會,美國、日本及世界主要國家的駐中國大使館亦設置在「臺灣」,如此怎能說各國對於臺灣歸屬中國有爭議,或認為臺灣不是中國的一部分。如果說當時的臺灣不屬於中國、不是中國的一部分,難道各國是承認只統治金門、馬祖的中華民國政府可以代表全中國,各國的駐中國大使館都設在中國領土之外的臺灣,這不是很荒謬嗎?由此可知,主張日本放棄臺灣之,臺灣屬於中國的說法有爭議或臺灣歸屬未定論的說法,實與歷史事實的發展不符。

其實「臺灣是中國的一部分」,最殘酷的事實是來自於臺灣內部的自我主張。

首先,臺灣內部的國民黨政權或是捍衛中華民國的人,他們自己就主張臺灣是中國的一部分,甚至找來許多證據證明臺灣是中國的一部分。其次,中華民國政府的官員或民意代表,主持中華民國的國慶日,高喊中華民國萬歲,制定中華民國的法律時,也都以實際行動來證明臺灣是中國的一部分,因為中華民國就是代表中國的政府,中華民國的政府官員或民意代表目前統治的臺灣當然是中國的一部分,如果臺灣不是中國的一部分,不知道這個中國的政府目前是在管哪塊土地。何況六十年來,臺灣人接受代表中國的中華民國政府統治,維持中華民國憲法體制,容忍臺灣是中國的一部分也是事實。即使民主化之後的臺灣人及各黨各派,也是自主的決定延續臺灣是中國一部分的中華民國體制,拿中國(CHINA)護照,依中國的一部舊憲法選中國舊政府的(中華民國)總統、立法委員。這些明確無法否定的事實及現狀,都一再的證明「臺灣是中國的一部分」,臺灣人仍支持中國舊政府繼續統治臺灣,如此怎能說臺灣不是中國的一部分。臺灣人主張臺灣領域主權屬中國的這些事實證據,只用一部無效的〈開羅宣言〉就可以否認的嗎?其實所有臺灣人都沒資格說「臺灣不是中國的一部分」,因為臺灣人每天繳稅給中華民國政府,維持這個體制,又要選中華民國立法委員、選中華民國總統,每天拿著中華民國的紙幣花用,大家對這些都沒有意見;就算我們沒有捍衛中華民國,但是至少我們是默認、容忍中華民國這個代表中國的政府統治著臺灣,因此如何有資格說「臺灣不屬於中國」。

但是在此必須再強調,臺灣人如果有意志建國,「臺灣不屬於中國」並不是建國的前提條件或必要條件,甚至與建國條件沒有關係。相反的,即使證實了「臺灣不屬於中國」,但是臺灣人又不敢建國,甚至主張與中國大陸統一,那也是沒有用,結果也一樣最後是由中國統治臺灣。所以我們必須面對事實,「臺灣屬不屬於中國」對臺灣建國而言並不是問題,我們不要浪費那麼多精神和資源去爭論這些問題。

一方面,國際法只認定國家才能擁有領域主權,一群人甚至國際組織也不能擁有領域主權。因此所謂的臺灣領域主權屬於臺灣人民的說法,在國際法法理上是無法成立的。國際法上談到領土的問題,基本上須由領土主權屬哪一個國家來對應。由現代國際法的國家論可以知道,只有國家才能夠擁有領土主權,任何的個人或團體都不可能擁有領土主權。譬如一個富商或一個公司可以買下一座小島,這只是擁有該島的所有權,但卻不可能擁有對該小島的領土主權;在一座小島上生活的人們也不可能擁有對該小島的領土主權,除非他們宣佈脫離該小島的母國,分離獨立建立一個國家,這個國家才能擁有對該小島的領土主權。所以我們看臺灣這塊土地,目前有哪些國家主張其對臺灣的領土主權?自二次大戰結束,日本在〈舊金山和約〉放棄對臺灣的領土主權之後,只有中國這個「國家」主張其對臺灣的領土主權,不論是目前受國際社會所承認、唯一合法代表中國的中華人民共和國政府;或者是過去代表中國、目前繼續在臺灣統治的中華民國政府,兩者都是代表中國這個國家的政府,或是與中國有關的政權。因為世界上只有中國主張對臺灣的領土主權,並沒有其他國家主張對臺灣的領土主權。所以,在談到臺灣的法律地位時,必須要認清以下兩點。第一點,有權擁有臺灣者,必定是一個國家,目前除了中國之外,沒有其他國家主張臺灣是其領土的一部分,所以臺灣問題並不是所謂的領土紛爭,不是國與國之間的領土紛爭;第二點,即使臺灣共和國建立之後,也不是領土紛爭的問題,是國家生死存亡的問題,所以不能以國際法上有關領土紛爭的理論,適用於臺灣的法律地位問題之探討。

其次,學者專家也常提出,各國與中華人民共和國政府的建交公報,對其所列入的「臺灣是中國領土不可分割的一部分」並未承認,只是採用留意(take note)、認識到(acknowledge)的方式處理。依此,即論證各國並未「承認」臺灣屬於中國,這樣的主張在國際法學理上並不妥當也無法理依據。事實上,各國採取這樣的立場,認為沒有必要去正面承認中國的要求是一回事,這與各國是否認為臺灣屬於中國又是一回事。中國要求世界各國承認臺灣是中國的一部分,但世界各國對此並未做出正面的回應,這雖然是一個事實;但是單以此就主張臺灣不屬於中國,則未必是如此。中國要求世界各國承認臺灣是中國的一部分,雖然美國、加拿大等世界各國不願做承認,但是國際法上並不單以此就可以證明臺灣不是中國的一部分。世界各國之所以不願意承認,是因為世界各國認為,依據國際法法理中國沒有權利要求他國承認臺灣是中國的一部分,世界各國不願意介入與他國內政相關的事務,世界各國也沒有義務做出此種承認。於是面對中國的此種無理要求,加拿大、日本等國只是表示「理解」,美國等國則是表示「注意到」中國有這樣的主張,但是各國依法理及國格都不願意簽字做出此種承認。然而,即使有這樣的事實存在,也不能只依此而證明臺灣不是中國的一部分。譬如,山東是中國的一部分,夏威夷是美國的一部分,難道美國也得簽字承認山東是中國的一部分?難道中國也得簽字承認夏威夷是美國的一部分?萬一有一天山東爭取分離獨立建國成功之時,中國再拿出文件說明山東是中國不可分割的領土,美國不能承認山東是國家,否則就變成是美國違反條約干涉了中國的內政,為了避免此種爭議,故各國不會做多此一舉的承認,以免承擔國際法上不必要的「義務」 [21]。世界各國也就是因為這樣的原因,所以對中國要求各國承認臺灣屬於中國的主張,都不願做出積極正面的回應;相對的這並不表示世界各國認為臺灣不應屬於中國。因為根據國際法,臺灣是不是中國的,是中國自己的事,中國沒有資格要求他國介入、干涉中國的內政問題,或做什麼承認。同理,海南島是不是中國的一部分,那也是中國自己的內政問題,不應要求各國承認是中國的一部分。由此看來世界各國只是因為在國際法學理上、程序上認為沒有必要,所以拒絕對某一塊土地是否屬於中國做出承認;但這並不表示各國是因為該土地不屬於中國,所以不做出承認。相反的,也從來沒有一個國家發表聲明,指稱由於臺灣不是中國的一部分,所以該國才不願對中國的要求承認作出正面回應;也沒有證據可以說明因為臺灣不是中國的一部分,所以世界各國不願意承認臺灣是中國的一部分的中國主張。反之,依國際法法理,也不會因為各國承認中華人民共和國政府這樣的主張,產生任何國際法的效果,影響到臺灣的獨立建國運動,雖然這多少會在心理上、事實上顯示出各國保留支持臺灣的空間。

由此可知,依國際法理論,國家對其所擁之領域應自行處理解決,無權要求無關的第三國協助其領有或「承認」其領有,第三國沒有權利也沒有義務去承認是否該國所擁有之領域,甚至應避免去介入。因此,各國面對中華人民共和國政府提出「承認臺灣是中國領土不可分割的一部分」的要求,也只能以知道、理解等方式草草對應,不可能也沒有權利用「承認」的方式對應。所以學者將這種情形引申為各國「不承認」臺灣屬於中國,甚至誤以為各國認定臺灣領域主權未定,並不妥當也無國際法學理上的依據。

最後,臺灣人民要獨立建國,並非以臺灣不屬中國為前提要件。蒙古雖然曾屬於中國,但只要有意志就可以由母國分離獨立,建立自己的國家。同樣的臺灣人民只要有堅定意志,決心脫離中國獨立,就可以建立自已的國家,與臺灣屬不屬於中國無關,也與各國認為臺灣應不應屬於中國無關。相反的,即使找出各種證據、理論,證明今天的臺灣確實不屬於中國,但是臺灣人仍然維持中華民國體制,繼續容忍中國的舊政府統治著臺灣,甚至公開主張回歸中國,臺灣也仍然會是屬於中國的一部分。

因此,引用沒有國際法學理上依據的「臺灣法(主權)地位未定論」、「臺灣不是中國的一部分」等說法,使臺灣人誤以為中國無權併吞臺灣,誤以為國際社會都必須支援臺灣獨立於中國之外,反而會使「維持現狀就是獨立」的謬論被信以為真,如此的安於現狀不但無法達到建國目的,甚至會成為妨礙獨立建國的阻力。所以浪費人力、資源去主張或申論「臺灣法(主權)地位未定論」、「臺灣不屬於中國」、「臺灣已經獨立」等 [22],對於臺灣人民建國的意志,或爭取國際社會支持臺灣的獨立運動,並無任何助力,反而會誤導臺灣人民安於現狀或消極的依賴等待國際社會幫助臺灣建國。

四、結語

  「臺灣已經是獨立國家」、「臺灣絕不屬於中國」「臺灣絕不屬於中國」等認知,不但未能提出國際法理論依據,說服各國支持與承認,也未能言行一致的使主張與實際的所做所為柑符合,甚至只淪為情緒化的口號。一方面,依國際法理論及兩岸政府目前都維持著「一個中國」互爭合法政府代表權的外交政策等客觀事實,國際社會也只能消極被動的希望兩岸以和平的方式解決問題,根本沒有積極主動的對臺灣做「國家承認」的權利。由此可知,臺灣不能獨立建國,並非是中國打壓,也不是國際社會的不支持或不承認,反而是因為臺灣人安於現狀,維持中華民國體制,自以為「中華民國是國家」或「臺灣早就獨立」所造成的結果。臺灣人民也因此從未思考過如何以堅定意志宣佈獨立,並要求各國承認臺灣是國家,當然臺灣也就不能成為國家。

而在於臺灣內部大多數人沒有認清「中華民國是政府不是國家」、「臺灣尚未獨立,建國尚未成功」,也沒有認識到維持現狀「臺灣就是中國的一部分」,隨時必須面對中國合法政府(中華人民共和國政府)的武力併吞及各種威脅。因此,如何說明分析臺灣目前的困境及危機,促使臺灣人民思考臺灣及子孫未來前途,共同形成堅決的意志,做出明確決定,是有志之士必須承擔的責任與使命。

 

【主要參考書目】

許慶雄:《中華民國如何成為國家》,前衛出版社,2004年

許慶雄、李明峻:《現代國際法》,元照出版社,2001年

山本草二:《國際法》,有斐閣,1995年

王志安:《國際法における承認》,東信堂1999

廣瀨善男:《國家•政府の承認と內戰(下)》,信山社,2005


 

本文作者許慶雄為淡江大學國際學院日本研究所教授。本論文發表於臺北市律師公會發行之《律師雜誌》第314期(200511月號),頁1425

[1]  《讀賣新聞》二○○五年九月三日,國際版,石井利尚。

[2]  《自由時報》二○○五年十月八日,政治新聞版,鄒錦雯報導

[3]  《自由時報》二○○五年十月八日,社論。

[4]  有關國家承認與政府承認之區別與相關理論,參照廣瀨善男:《國家•政府の承認と內戰(下)》,信山社,2005年,頁1630

[5]  許慶雄:《中華民國如何成為國家》,前衛出版社,2004年,頁4349;川島慶雄:《わが國涉外判例にける承認る意義》;川瀨信也:〈日本の判例を通じて見た承認と外人法〉「國家承認」,日本國際問題研究所出版,1983年,頁296318

[6]  中華人民共和國爭取聯合國代表權與國家承認及政府承認之法理,參照[6]  有關國家承認與政府承認之區別與相關理論,參照廣瀨善男:《國家•政府の承認と內戰(下)》,信山社,2005年,頁1630

[7]  雖然當時國際法學者也提出建議,主張應該承認中華人民共和國政府較妥當。參照安滕仁介:〈國際連合中國代表權問題〉,《國際連合のにおける研究》第三卷,有斐閣,1966年,頁85

[8]  依國際法法理,國家一旦對新國家做「國家承認」,不論任何狀況都不能取消或撤銷對該國的承認,雙方即使斷交、交戰,「國家承認」仍持續存在不會有變動。參照高野雄一:《國際法概論(上)》,弘文堂,1999年,頁146

[9]  依據聯合國憲章第23條,「中華民國」仍為中國之國號,北京政權在聯合國代表中國出席,目前依憲章及法理就是使用此一國號。

[10]  事實上,正名與制憲,根本與國家沒有必然的關係。如果原本就是國家,則國號用什麼,是不是有制訂一部憲法,都不會影響到國家的地位與存在。反之,若原本就不是國家,再怎麼改名稱、制憲,也不會變成國家。

[11]  誤認為臺灣早就獨立、臺灣已是主權獨立國家的論述,請參照:陳隆志:〈臺灣當然是一個主權獨立的國家〉,《自由時報》20041031日;陳隆志:〈制止中國侵略併吞臺灣法〉,《自由時報》2005315日,李鴻禧:〈臺灣當然是主權獨立的國家〉,《台灣日報》2004102829日。

[12]  「臺獨只能做不能說」,如果指的是獨立建國準備過程應多做少說,以免橫生枝節增加困擾,待時機成熟條件具備,就一舉宣佈獨立,仍可理解。但是如果是認為獨立建國可以在國際社會都不知道的情況下偷偷的獨立,那就與國際法法理完全不符合。因為新國家必須想盡辦法告知各國宣佈獨立,才能獲得「國家承認」,國家不可能在神不知鬼不覺之中,完成獨立建國。

[13]  有關臺灣使用非國家的身分申請加入國際組織,參照王志安:《國際法における承認-そのひ法的機能の效果再檢討-》,東信堂,1999年,頁213215;許慶雄,前引書,頁7577;有關台灣加入GATT的資格及爭議過程,參照林正義等著:《台灣加入國際經濟組織策略分析》,國策中心出版,1990年,頁83103

[14]  有關亞洲開發銀行(亞銀.Asian Development Bank)中華民國先成為會員「國」,在中華人民共和國主張代表中國加入後一時之間有出現過「二個中國」的狀況,但中華民國最後仍被強迫改名稱為中國台北(Taipei China),否定了「二個中國」的存在。參照,橫田洋三:《世界銀行と政府承認》『國交再開.政府承認』,《慶應通信》,1988年,頁293294

[15]  王志安,前引書,頁215217;許慶雄,前引書頁313319

[16]  參照田火田茂二郎:《國際法I》(法律學全集55),有斐閣,1973年,頁229231

[17]  廣瀨善男,前引書(下),頁31-179;219-339。

[18]  同前引註,頁150-179。

[19]  一九五二年日本政府與在台灣的「中華民國政府」所簽定的《中日和約》第三條、第十條都出現「台灣及澎湖群島」的文字,顯示日本亦認定「台灣地區」屬中國。參照,林金莖:〈戰後の日華關係と國際法〉,有斐閣,1978年,頁5053

[20]  相關條文請參照,彭明敏、黃昭堂:《台灣の法的地位》,東京大學出版社,一九七六年,頁170172

[21]  各國若「承認」,則隨之會承擔國際法上義務,例如必須附和中國的主張,積極否認中華民國在台灣的事實上統治效果,同時各國與台灣的實質關係發展也必然受北京的拘束與指責。

[22]  事實上論及「臺灣法地位未定論」時,臺灣已喪失做為「國家」的主體性,可能淪為被其他國家決定歸屬的客觀標的:一方面,即使人民自決要獨立,在時間點上也是在建國之前。因此,如果同時主張「臺灣已經獨立」與「臺灣法地位未定」是明顯的互相矛盾。

上一頁