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國家定位與憲法
許慶雄 (淡江大學國際學院日本研究所教授)
 

一、國家與憲法之相互關係

   任何人都可以編一部憲法,美國各州也都有一部憲法,所以有一部憲法並不一定是一個國家,不能證明是國家。反之,有主權的國家才能以憲法制定權力(制憲權)制定憲法,國家是憲法之所以成為憲法的必要條件。同時,擁有主權的中央政府(政權)制定的憲法,才是國家的憲法,才是有權制定憲法的權力。因此,要探討「中華民國憲法」、「臺灣憲法」,就必須面對「中華民國是不是國家」、「臺灣是不是國家」的問題。國家、主權及制憲權是憲法能否制定,憲法是不是「憲法」的前提要件、必要條件。所以要論議憲法問題,或希望制定憲法,都必須先釐清「中華民國是不是國家」、「臺灣是不是獨立國家」。若是,二千三百萬人才可以制憲,若不是,就要先「建國」才能「制憲」。 

二、中華民國不是國家、只是一個「政府」

  1912年的國民革命是要推翻腐敗的滿清政府建立新「政府」,從未主張要從大清帝國分離獨立建立新「國家」。中華民國體制雖然將中國由封建帝制改為共和體制,仍然是中國的「政府」,並非獨立於中國之外的「國家」。事實上,中華民國成立後要求各國的承認,也是要求國際法上的「政府承認」,並非要求「國家承認」。1949年成立的中華人民共和國「政府」也是要推翻腐敗的國民黨政府,建立屬於人民的政府,並非主張由中華民國(中國)分離獨立,建立新國家。因此,每年10月1日中華人民共和國明白指出是慶祝「建政(建立新政府)紀念日」,並非「建國紀念日」。中華人民共和國政府對外也是向各國要求對新政府的「政府承認」,對聯合國也是主張要取代中國舊政府(中華民國政府)的代表權,從未以新國家的身分申請加入聯合國。一方面,新政府(中華人民共和國政府)成立後,舊政府(中華民國政府)仍在臺灣地區殘存,並未完全消滅。因此新、舊政府的內戰對抗,互爭合法政府代表權的「漢賊不兩立」外交,由聯合國代表權、各國的政府承認、一直延續至最近兩岸互爭邦交國的「政府承認」,並沒有任何改變。此即一個中國之下,到底那一邊的政府是合法政府,那一邊的政府是叛亂非法的政府,長久以來一直是兩岸政權的外交戰之爭。雖然,大多數國家承認中華人民共和國政府為合法政府,但也仍有二十多國承認在臺灣的中華民國政府是代表全中國的合法政府。

由此觀之,中華民國以一個中國的政府身分而言,並未如同一般所形容的不存在或消滅。雖然在臺灣的中華民國事實上存在,但是並不是以獨立主權國家身分存在,而是以代表十幾億中國人合法政府的地位,在二十多個邦交國中存在。換言之,這些國家承認在臺灣的中華民國政府是代表中國的合法政府,認定陳水扁總統是十幾億中國人的國家元首,中華民國的憲法是中國的憲法,反而中華人民共和國的憲法不是中國的憲法。反之,以聯合國為首的各種國際組織及美、英、法、日等一百七十多個國家,則承認中華人民共和國政府是中國合法政府,當然在臺灣的中華民國政府也就成為中國的非法政府及叛亂體制,中華民國的憲法則只是中國被廢棄的舊憲法。

雖然民進黨執政後認為中華民國在臺灣是國家,希望能正名、制新憲。但是對於中華民國如何在臺灣由「政府」變為「國家」,從未提出任何證據也從未向國際社會說明與主張。更奇怪的是如果由另一角度觀之,推動正名與制憲實際上也是以中華民國是國家為前提的運動。因為中華民國是國家,原來有國名,所以才有改國號正名的問題,制憲的理由也只是認為中華民國憲法內容不符合現狀與事實,卻完全忽視中華民國憲法是中國舊憲法、只是一部被廢棄憲法的本質,反而明顯的誤認中華民國憲法是「國家」的憲法。事實上,主張獨立建立新國家的團體及臺灣人民,基本上不應該也不會有「正名」的想法。因為新國家並無舊國名,沒有改國號及正名的必要。同樣的,建立新國家不可能有舊憲法可以改,必然要制定一部憲法,因此也沒有必要去指出中華民國憲法不理想、內容無法再修改,所以必須制憲的理由。

綜合以上分析,中華民國只是政府不是國家,目前維持現狀的中華民國體制下,臺灣仍然是處在一個中國之下漢賊不兩立的中國合法政府之爭的狀態,這些事實與理論若未能釐清,中華民國就不可能在臺灣由「政府」變為「國家」,當然就不能擁有制憲權制定憲法。 

三、臺灣尚未獨立不是國家沒有制憲權

依據前面論述,臺灣既然在中國舊政府的中華民國體制統治下,人民也同意維持中華民國的憲政體制,當然不可能是獨立於中國之外的一個國家,也不可能使臺灣地區成為一個國家,當然也不能擁有制憲權來制定憲法。這本來是不必再說明,也沒有爭議的事實。但是在臺灣仍有多數人誤解,認為臺灣已經是獨立國家,故仍說明如下

1)1971年之前臺灣在聯合國及國際組織,是以代表中國的中華民國「政府」身份參加,並非以獨立於中國之外的「國家」身份參加。即使目前臺灣加入世界貿易組織(WTO)及亞太經合會(APEC),也都事先聲明自己不是國家,以經濟體(與香港一樣)的身份加入。臺灣未曾以國家身份加入任何國際組織,或主張以國家身份申請加入任何國際組織。

2)國家必須具備領域、人民、政府等要素,相反的支配某些領域、人民、有政府組織的卻不一定是國家。因為即使具備成為國家的要素,如果沒有「意志」建國,自我積極主動的持續向國際「宣佈獨立」建國的決心,就不可能成為國家。雖然,陳水扁曾說過臺灣是國家,但是並沒有持續堅持下去,甚至立刻又否認且提出「不會宣佈獨立、不會更改國號、兩國論不會入憲、不會推動改變現狀的統獨公投,沒有廢除國家統一綱領的問題」(四不一沒有)。國際法上所謂宣佈「獨立」是、國家必須每一分每一秒持續堅持著獨立後國家的國格、不斷的宣佈、表明是獨立的國家。世界上也有不少國家不知是否宣佈過獨立,或是不知何時宣佈過獨立,但是這些國家必定會一再宣佈自己是獨立國家,事實上世界各國在獨立之後,仍然必需不斷的宣佈、主張自己是獨立國家,這就是國際法上「宣佈獨立」的真正意義與重點所在。反觀臺灣不但沒有持續堅定的宣佈是獨立國家,實際的政策、行動更言行不一致,非但沒有具體的去顯示出已經獨立國家的國格,反而一再以具體的政策、行動否認臺灣已經獨立的事實。最具代表性的是目前民進黨執政的外交部仍然要求各國承認的是,中華民國政府是代表全中國合法政府的「政府承認」,從未要求各國承認中華民國(或臺灣)與中華人民共和國(或中國)是不同國家,要求對中華民國(或臺灣)做「國家承認」。有關參與聯合國也是如此,民進黨執政以來也只是請友邦提案討論中華民國代表權問題,從未主動以不同於中華人民共和國(中國)的新國家身份,用「申請」的方式向聯合國秘書長提出加入聯合國的申請書。這些都是以實際的行為,表現出臺灣沒有「意志」宣佈獨立,持續堅定的主張自己是獨立國家。

3)國際社會或國際法理論只有國家,國家就是國家並沒有所謂的「法的國家」(de jure state)或「事實國家」(de factor state)的分類,當然更沒有所謂「正常國家」或「不正常國家」之分類。國際法上「法的(de jure)承認」與「事實(de facto)承認」都是對一個「宣佈獨立以堅定意志,主張自己是國家」的新國家做國家承認,使其成為國際法上的國家。但是臺灣從未自我堅持是國家,也從未主動向國際社會要求「國家承認」,所以各國當然沒有、也不能主動對臺灣做「事實」國家承認或「法的」國家承認。因此,臺灣不論是由主動或被動觀之,都不可能是國家,這也就是美國國務卿鮑威爾所說的「臺灣不享有國家主權」的由來。

4)中華人民共和國政府這一個中國新成立的政府,從沒有一分一秒統治過臺灣或向臺灣人征過稅,並不能證明臺灣必然成為國家。過去中華人民共和國政府也從未統治過香港九龍,但香港並未因此而成為國家。中央政府因為內戰或租借而不能統治某些區域,與該地區必然成為國家,也完全無關。臺灣要獨立,或是與香港一樣回歸中國,是臺灣要主動必須表明的選擇。即使是長久叛亂對抗中央政府不接受其統治的地區(即目前的中華民國在臺灣的現狀),只要沒有獨立建國的「意志」,就不可能成為國家。反之,只要有「意志」獨立建國,長久受中華人民共和國政府統治的廣東省,也可以獨立建國成為國家,這是很簡單的道理。

綜合以上分析,臺灣維持現狀延續著中華民國體制,就只是由中國舊政府所統治的「叛亂的一省」,只是對抗合法中央政府統治的「地方性事實政府」,絕不可能成為已經獨立的主權國家。臺灣要獨立建國,堅決的「宣佈獨立」是必要的第一步。同時更要以具體行動表明建國的「意志」,言行一致要求各國在外交上做「國家承認」,以申請書向聯合國秘書長提出加入聯合國的申請,這些都是成為獨立國家,具體必要行動的第一步。之後,才有國際社會承認與否的問題,才能擁有制憲權可以著手來制定憲法。學者專家所謂臺灣有具備成為國家的條件,與「必然成為國家」是完全不同的層次,不應將有條件成為國家,誤以為必然成為國家。一般所謂臺灣目前暫時不受中華人民共和國統治,有類似獨立國家的狀態,與成為國家之後必然不會受中華人民共和國統治也是完全不同的兩回事,不應將不受統治與不納稅,當成是必然成為國家的充分條件。 

四、結語

目前臺灣內部有關「中華民國是國家」、「臺灣已經是獨立國家」、「臺灣絕不屬於中國」等認知,不但未能提出國際法理論依據,說服各國支持與承認,也未能言行一致的使主張與實際的所做所為相符合,甚至只淪為情緒化的口號。一方面,依國際法理論及兩岸政府都維持著「一個中國」互爭合法政府代表權的外交政策等客觀事實,國際社會也只能消極被動的希望兩岸以和平的方式解決問題,根本沒有積極主動的對臺灣做「國家承認」的權利。由此可知,臺灣不能獨立建國,並非中國的打壓,也不是國際社會的不支持或不承認,反而是因為臺灣人安於現狀,維持中華民國體制,自以為「中華民國是國家」或「臺灣早就獨立」所造成的結果。臺灣人民也因此從未思考如何以堅定意志宣佈獨立,並要求各國承認臺灣是國家,當然臺灣也就不可能成為國家。既然臺灣不是國家,談制定憲法或人權保障也就毫無意義了。

臺灣不能獨立建國的關鍵,並不在於中國或國際社會等外在因素,而在於臺灣內部大多數人沒有認清「中華民國是政府不是國家」、「臺灣尚未獨立,建國尚未成功」,也沒有認識到維持現狀「臺灣就是中國的一部分」,隨時必須面對中國合法政府(中華人民共和國政府)的武力併吞及各種威脅。因此,如何說明分析臺灣目前的困境及危機,促使臺灣人民思考臺灣及子孫未來前途,共同形成堅決的意志,做出明確決定,是有志之士必須承擔的責任與使命。 本文作者:許慶雄(淡江大學國際學院日本研究所教授)。本文發表於2005/12/24()21世紀憲政改造論壇之「憲法與國家定位」(台灣大學法律學院暨社會科學院國際會議廳)

自由時報報導
許慶雄:中華民國不是國家
〔記者蘇永耀/台北報導〕軍購案未過,陳水扁總統將問題根源指向國家認同。昨日在一場有關憲法與國家定位的座談會上,淡江大學日本研究所教授許慶雄認為,「中華民國」只是政府,而非國家;中華民國仍是一中體制下的合法政府之爭狀態,安於現狀台灣絕不可能成為一個國家。
專攻憲法的許慶雄指出,自一九一二年國民革命推翻滿清建立的中華民國「新政府」,仍然是中國的「政府」,而非獨立於中國之外的「國家」。一九四九年後建立的中華人民共和國政府也是,其十月一日慶祝的是「建政紀念日」,而非「建國紀念日」。所以「中華民國」雖然在台灣事實存在,但並不是以主權獨立國家的身分存在。他說,台灣無法獨立建國,不在於中國或國際因素,而是台灣人安於維持中華民國體制的現狀。
這場由台大法律學院公法中心、台灣法學會、「21世紀憲改聯盟」共同主辦的憲法與國家定位座談會,邀請公法學者深入討論制憲權及目前國家認同等問題。
東吳大學法律系教授鄧衍森則指出,國際的承認與否,並不妨害一個國家事實存在的狀態;不過,若國家憲法無法確認主權意志行使,則會妨害國家客觀事實的發生。

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