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台灣的憲法制度與課題

許慶雄發表於2004.10.11.群策會「台日制憲與亞洲安定」座談會

一、 中華民國憲法制度

中華民國憲法於1946年通過決議,19471225日付諸實施。當時正處於中國國民黨與中國共產黨鬥爭最激烈的時期,國家一半以上的國土業已呈現內戰狀態,國民政府為對海內外表明實施民主憲政的決心,無論如何必須制訂憲法。因此,廣納各黨派的修訂要求,勉強制訂了這一部憲法。事實上,仍有諸多問題點,適用困難的部分於施行當初就已存在。

 二、 「動員戡亂時期臨時條款」之制訂與實施

所謂「動員戡亂時期臨時條款」乃稱之為叛亂鎮壓時期臨時條款(以下簡稱「臨時條款」),時而亦稱臨時憲法。國民黨政府制訂臨時條款有兩個目的;其一,是為了獲得世界各國對撤退台灣的國民黨政府的支持,表示中華民國體制還繼續存在。其二,是排除憲法上的一些限制,方便在台灣繼續實施獨裁統治。

 三、  九○年代修憲過程及其問題點

(一)1991年中華民國憲法第一次修訂。係藉由長期未改選且任期早已屆滿的國民代表之手修憲。

(二)憲法歷經1991929497992000年共六次修訂。這種起因於權力鬥爭而經常修憲的作法實已完全失去憲法作為「基本法」的本質。

(三)國民代表的素質問題是導致憲法問題複雜化原因之一。

 四、 修訂後的憲法內容檢討

(一)基本人權部分

1、有關法律保留

中華民國憲法第23條規定,為維護國家安全與社會秩序得以法律限制人權。

 2、未保障社會權

理應將社會權包括在內的廿世紀人權保障觀念在台灣尚未確立。同時,憲法學界如今對社會權的必要性與意義仍未予重視,遑論社會的一般大眾。各政黨本質上是與既得利益階級相結合作為其統治的基礎,因此,對於保障弱者的社會權的條文化都持反對立場。未來即便社會權入憲,被列為憲法人權保障的一部分,也會因為在台灣甚少研究社會權理論,結果在違憲審查和憲法解釋上是否能妥為運作,亦值得擔心。

3、關於其他人權問題點

(1) 沒有思想自由保障條文。

(2)關於言論自由保障不明確。

(3)規定國民有接受教育的義務,卻未能保障教育自由與學習權,國家權力依然介入教育內涵。

(4)有關人權保障條文及內容都過於簡略。

 (二)權利分立部分

1、 行政權的歸屬不明確

憲法修訂前,中華民國憲法有關行政權的規定不明確。第53條「行政院為國家最高行政機關」。第55條「行政院長由總統提名,經立法院同意任命之。」由條文內容來看,行政院長對立法院負責,但必須受到總統的信任。1994年修訂的條文規定總統對行政院長有免職權。僅從憲法理論來看,在行政院長任命過程中,總統指名的「權」、或是立法院同意的「權」,孰高孰下若不明確,發生對立時應如何解決是個問題。一般說來,立法院的同意權是一種「審查」式同意,若無特別不同意事實根據的話,原則上是應該同意總統的提名。從過去的運作來看,國民黨在立法院擁有大多數席次,當然順利通過同意。但是,當各政黨實力接近時,在立法院若未獲同意時,應該是要如何解決此一問題,由於憲法規定不明確,容易引發憲政危機。特別是經過國民直選產生的總統擁有雄厚的民意基礎,對於行政院長與行政機關之監督、掌控較前更為明確,故又修訂為不需立法院同意,但行政院長與總統誰掌握行政權並不明確。

 2、 總統的其他提名權與同意權相互矛盾

修訂後的憲法條文中,規定總統擁有司法院最高法官、考試院考試委員、監察院監察委員等的提名權。同時規定其提名必須獲得立法院的同意。因此,總統與立法院多數黨持不同看法時,將無以籌組上述各機關,惟在憲法中並無此項因應對策之規定。

 3、國會調查權的形骸化

根據五權憲法體制,將國會劃分為二。立法院有立法權和預算審查權等才政權現,監察院有國會調查權。這樣的設計將削減國會對行政機關的監督力。修憲後,監察委員由間接選舉制改為總統提名制。總統握有行政主導權,然而,對行政權負有監督職責的監察委員卻由總統來任命。這樣的結構使得大多數是執政黨提名的監察委員自然無法發揮對執政黨的監督效果。

 4、 名實不符的「憲法法庭」

修訂後的條文中明列「憲法法庭」。但是,此一「憲法法庭」與一般的違憲審查完全無關。根據修訂後的第4條規定,「憲法法庭」僅對解散政黨決定進行判決而已。又同一條文規定:正黨的目的與行為若威脅到中華民國生存或自由民主憲法秩序時,已構成違憲,應予解散。很明顯的此種經由司法判決來判斷政黨存亡之高度的政治性問題,又將「違憲政黨審判法庭」定名為「憲法法庭」,事物用了違憲審查的手法也誤解了違憲審查的意義。

 5、地方自治制度的問題點

地方自治最大的矛盾是憲法對於中央與地方政府之間的權限未做明確規定,是形成權力鬥爭的原因。

 五、現階段在台灣施行「中華民國憲法」之正當性與合法性探討

現代國家頒佈施行憲法,必須明載主權、領土、國民。這在世界各國均沒有問題,然而在台灣至今仍是未解決的問題。在中華民國體制之下,國家並不存在,亦即在台灣的中華民國體制不能成為主權國家,台灣迄今仍不是一個主權國家。現在台灣內部雖主張中華民國體制是一個主權獨立的國家,然而在國際社會或國際法學說上僅被認定為中國的舊政府體制。何以會出現如此不同的落差,針對此一問題以下你就歷史事實、現代國際法理論、中華民國政府一貫態度三點作探討。

 (一)歷史事實上,中華民國體制是中國舊政府體制

1912年,中華民國是以中國新政府名義誕生,決不是建立新國家或是自中國完全分離獨立的國家。一般所謂的中國數千年的歷史係指中國這一個國家以前就存在的,明朝、清朝等只不過是政府的名稱,換成中華民國也應該是一樣的只是政府的名稱。因此,就歷史的觀點來看,中華民國並無自中國完全分離獨立成新國家的事實。與朝鮮、越南自中國分離獨立誕生的新國家型態迥然不同。

同樣的,1949年成立的中華人民共和國政府是打倒中華民國政府後建立的新政府,絕非自中國分離獨立或是從中華民國分離獨立的新國家。這和蒙古共和國自中國分離獨立,創建新國家的型態完全不同。

如以上所述,很明顯的,中華民國和中華人民共和國都是「一個中國」之下的政府名稱。從這一點來看,堅持「漢賊不兩立」、「一個中國」的國民黨政府,亦即目前在台灣生存立命的中華民國政府為舊中國政府的殘餘勢力,應是被視為中國的叛亂地區或團體。如是之故,台灣繼續維持中華民國體制的話,就給予中華人民共和國合法取得台灣的依據,即可藉口主張台灣是中華人民共和國的一部分併吞台灣。由此觀之,台灣的中華民國體制決不是主權國家,亦不是中國合法政府,只是個叛亂勢力。

 (二)從現代國際法理論的觀點來看

根據現代國際法理論,與中華民國政府建立邦交的國家,都是一種「政府承認」的行為,絕非是給予中華民國是一個國家的「國家承認」。今天,幾乎是所有的國家與中華民國政府斷絕邦交而改承認中華人民共和國,其具有如次的意義:乃根據中華民國政府實際上權力未及於中國領域和未對其人民行使統治權來作研判,而承認實際上統治中國領域的共產黨政府為唯一合法政府,改變對中華民國的「政府承認」,轉而承認共產黨政府。

一方面,若是給予國家承認,則將來無論是斷交、戰爭狀態、或其他理由都無法否認這一項國家承認。今天「承認」中華民國的國家當然是屬於政府承認,因此未來可因斷交而取消這項政府承認。1912年世界各國是承認「中華民國」為中國政府並建立邦交,並非是將「中華民國」示若與中國毫無相關的獨立國家而給予「國家承認」。國家承認與政府承認屬國際法理論中承認理論的基本概念,只要具備國際法常識者都能作此一區別。

其次是聯合國代表權的問題。中華人民共和國政府取代中華民國政府取得政權之後,並沒有以新國家名義申請加入聯合國,而是以新政府名義取代了中華民國政府,所以中國在聯合國是以合法政府名義取得代表權的。而且1971年聯合國第廿六屆大會第2758號決議,承認中華人民共和國政府是繼承中華民國政府的中國合法政府。因此,台灣的「中華民國」政府當然無法以政府的身份加入聯合國,更無法以「中國」名義爭得代表權進入聯合國。有關這一點,自中國分離獨立的蒙古共和國就是以新國家的名義申請加入,才能與中國同時成為聯合國的會員國即可印證。

 (三)中華民國政府並未一貫主張是獨立國家

今日在台灣,主張中華民國是一個獨立國家的理論其主要根據是,在台灣經歷九○年代民主化的中華民國已經和昔日在中國的中華民國完全不同。譬如,在台灣的中華民國,人民可以直選總統或立法委員,並且擁有自己的政府、軍隊與人民,與其他國家無異。同時另一方面,中華民國政府也提倡「兩國論」,主張中華民國異於中華人民共和國,是兩個不銅的國家。

然而,他方面,中華民國政府及其高官們又公然否認中華民國是一個國家。諸如加盟WTO一案,世界各國都以國家名義申請加入,而中華民國政府則自我否定是一個國家,是以「經濟體」名義申請加入的。其他如加入APEC時也一樣並非以國家名義而是以「經濟體」身份加入。今天,有關加入聯合國問題,中華民國外交部僅是提重新討論中國代表權的提議,並未以「新國家」名義申請加入聯合國。因此,在台灣的中華民國政府於內部主張自己是國家,但在國際社會上並未一貫主張是獨立國家,產生自相矛盾的現象。此一矛盾使國際社會無法承認中華民國是國家,延伸到國際會議場河上,也不得使用「中華民國」名稱與國旗,在國際社會衍生此令人哭笑不得的滑稽場面。

 尤以上論點來看,很顯然地,中華民國並不是一個「國家」,只是一個舊中國政府。既然維持了中華民國體制,則無論台灣人民如何努力推動民主化、確定領域、改國號或進行制憲,仍舊無法對舊中國政府的身份有所改變。換言之,台灣要成為一個國家,唯一的辦法就是宣布台灣是一個新而獨立的國家,建立台灣共和國。

當然,台灣宣佈獨立之際,並非全無阻力。台灣民眾可以不追求獨立,選擇接受中國或外來政權統治。不過,一如前述,今天的中華民國政府及其高官、學者們對於台灣民眾強調中華民國或台灣已經是一個獨立國家,事實上是欺騙民眾,使諸多民眾因此產生誤解,認為可以維持現狀,從而使得台灣為之更深陷危機狀態而不自知。這種欺騙乃台灣民眾選擇是否要獨立之前的問題,現在的中華民國政府應該對台灣民眾說明事實真相,明確承認現在的中華民國政府並不是一個國家,不過是一個舊中國政府。如此台灣的民眾才能一自己的意願,對台灣的未來做出正確的判斷以及進行討論,決定是否要建立台灣共和國。█

[座談會會中講演筆記]   

首先,許慶雄表示,制憲或者正名一定要跳脫中華民國體制外去思考,如果陷入中華民國體制內思考的話,對於運動而言不是件好事。因為所謂獨立建國或者是制憲是天賦人權的,沒有必要進入體制改、修什麼法的才有辦法進行,巴勒斯坦難道要先進入以色列體制中制訂獨立建國法才能獨立嗎?有些是屬於「人民自決」原則是超乎一般國家 的。

接著,許慶雄認為:制憲與建國要同時完成。因為美國各州都有「憲法」(CONSTITUTION),做為中國地方政府的香港特區也有所謂「基本法」(德國憲法也稱基本法)都有憲法之名,卻無獨立國家之實。因此台灣制訂新憲法若不能結合建國,那根本上是延續舊中國體制而來,不算是新國家制憲。會中黃昭堂也同意這點。接著論述,現今台灣制憲建國的困境:

(1)    人才都被中華民國體制吸納、「封官」,為捍衛中華民國體制而盡心力。反而站在體制外推動制憲建國的沒有發展空間。

(2)    資源浪費,用於不當。如每年所謂加入聯合國只是動員台灣民眾去美國,在聯合國大廈附近晃晃,根本沒有幫助,反而浪費資源。政府方向也不正確,每年花錢請小朋有去聯合國鬧,根本不敢以新國家身份申請加入。

(3)    對於理論不重視或是非分不清楚。

媒體報導:
許慶雄則表示,制憲和建國應結合,要建立新的國家當然要制定一部新憲法與新國號,中華民國是不被世界各國承認的,因此要建立一個新國家,建國並不是改國號運動。他說,雖然陳水扁總統曾說台灣和中國是「一邊一國」,但卻以「經濟體」身分申請加入亞太經濟合作會議(APEC),也沒有以「新國家」名義申請加入聯合國,這是自相矛盾的現象。 .....2004-10-12【台灣日報】

 李前總統登輝致詞重點摘要:

(1)    事實上,亞洲最大的危機及安全保障得最大困難不在台灣,而是在於中國。這個中國是指,已經不在存在的「中華民國」與實際存在的「中華人民共和國」。

(2)    領土範圍包括外蒙古與中華人民共和國的「中華民國憲法」,象徵中國的內戰狀態尚未結束,此憲法政給中國以武力進犯台灣的藉口。

(3)    但在法理上,台灣人民從來沒有表示過要脫離「一個中國」的「中華民國體制」,等於台灣人民默認台灣問題是中國的「內政問題」,也因此國際社會上才會產生一些是非不明的論調。

(4)    我們說「中華民國就是台灣」或者「台灣就是中華民國」都是欺騙自己、也在欺騙別人。

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