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台灣法地位與人權、自決、公投       

胡慶山/ 淡江大學國際研究學院日本研究所助理教授

前言

    自由時報東京特派員張茂森針對公民投票訪問日本前東京外國語大學校長中嶋嶺雄,中嶋氏強調,「台灣是主權獨立國家,不必多一道手續宣佈獨立;台灣無統獨問題所以不必統獨公投」。此種論調的根據,不知依據何處?倘若台灣是主權獨立國家,則為何國際社會從未聽過有如同「日本國」存在的「台灣(共和)國」。倘若是因為中華民國在台灣,所以台灣是主權獨立國家,則又更令人費解。因為一九一二年成立的中華民國,並未包括台灣,台灣當時屬於日本國的領土。倘若是說一九四九年台灣納入中華民國版圖,則應說當時中華民國政府所合法代表的中國是主權獨立國家,而不應說成台灣是主權獨立國家(許慶雄•2002105)。有鑑於此,本文擬自日本國政府的觀點,探討台灣今日在國際社會的法地位為何?此外,在此法地位下台灣人民的人權保障處於何種狀態?應如何確立長治久安的人權保障?此與台灣法地位的變更有何關係?聯合國「公民與政治權利國際公約」中的自決權,其意義如何?其行使的方式又如何?就此觀點,如何檢視台灣過去所進行的動員戡亂時期臨時條款的廢止、中華民國憲法的六次修憲、一九九六年的中華民國總統直接選舉、二000年中華民國執政黨的政黨輪替的真正意涵?最後,則以台灣的自決公投與台灣的全球化及超越二00八年的展望,作為本文的結語。 

壹、台灣的法地位

一、    中華民國政府所支配的台灣

日本根據一九五0年的對日和平條約第二條b(日本國放棄對台灣及澎湖群島的所有權利、権源及請求權)(小田滋=石本泰雄・1988年:533)、一九五二年的日華和平條約第二條(日本國基於一九五一年九月八日於美利堅合眾國的舊金山市與日本國簽署的和平條約第二條,承認放棄對台灣、澎湖群島並新南群島與西沙群島的所有權利、権源及請求權)(横田喜三郎=高野雄一・1980年:390)(但該約第三條(日本國及其國民在台灣與澎湖群島的財產,及日本國及其國民的請求權(包括債權),即對於位於台灣與澎湖群島的中華民國當局及其住民財產之處理,及上述當局與住民在日本國之財產,及上述當局與住民對日本國及其國民的請求權(包括債權)的處理,乃是日本國政府與中華民國政府之間特別協定的主題。國民及住民此一用語,在本條約使用之時,無論何時皆包括法人。)(横田喜三郎=高野雄一・1980年:390)、第十條(在本條約的適用上,中華民國的國民包括,台灣與澎湖群島的所有住民及過去居於該地的住民者與其子孫,在台灣與澎湖群島上基於中華民國目前實施或今後實施的法令,擁有中國國籍者。同時,中華民國的法人包括,在台灣與澎湖群島上基於中華民國目前實施或今後實施的法令登記之所有的法人。)(横田喜三郎=高野雄一・1980年:390)與交換公文第一號(關於本日簽署的日本國與中華民國之間的和平條約,本全權委員代表本國政府,本條約之條項關於中華民國,適用於中華民國政府目前的支配下,或今後納入的所有領域。)(横田喜三郎=高野雄一・1980年:391)乃以在台灣的中華民國施政權為前提),雖放棄對台灣的領有權,但台灣的歸屬則不明確,因此台灣此區域目前是否歸屬於中國的一部分,日本無判斷的立場。

二、    被取消承認的事實政府與中華人民共和國的關係

在此趣旨下,日本堅持的立場是基於波茲坦宣言(第八項:履行開羅宣言的條款,同時日本的主權侷限於本州、北海道、九州及四國,並吾等決定的各小島(田畑茂二郎=高林秀雄・1995年:556),即「十分理解尊重」中國政府對台灣的立場。在一九七二年的日中共同聲明(第二三項:日本政府承認中華人民共和國是中國唯一的合法政府;中華人民共和國政府一再表明台灣是中華人民共和國領土不可分割的一部分。日本國政府十分理解尊重中華人民共和國政府的立場,堅持基於波茲坦宣言第八項的立場(小田滋=石本泰雄・1989年:582)中,承認北京政府為「中國」的「唯一合法政府」。日本對於台灣將來應有的法地位此一棘手問題,其所抱持的態度是,支持在和平的情況下台灣成為中國的一部分,並且不支持台灣自中國分離獨立的運動,在此意涵下與北京政府建立外交關係。因此在宣佈與北京政府建交的當天,日本首相大平正芳隨即發表聲明指出,日華和平條約已喪失其存在的基礎,「終止」效力,亦即此後日本與台灣基於國際法的一切正式關係隨即終了,甚至與北京政府約定亦不以「事實上的政權政府」的法地位對待台灣。相對於此,日本在住民的交流、貿易、經濟等與台灣的民間層級的實務關係,則仍繼續維持,並在日本的國內法令範圍內,對於台灣住民的出入境、居留、生命、財產的安全保護等方面,給予和過去相同的待遇。

意即,對於政府承認受到取消的舊國民黨政府而言,日本在所謂的「光華寮訴訟」(土地房屋讓渡請求控訴事件大阪高院判決1982414日)仍承認其具備在私法上紛爭時的當事者資格。

詳言之,「就中華民國而言,目前是以國家的體制在現實上統治與支配台灣及其周邊的小島群,存在此一事實狀況。我國(日本)理所當然地雖不能輕視或損及日中共同聲明,但儘管如此,此種狀況並不會禁止我國(日本)國民與中華民國之間進入私人間的法律關係。目前在我國(日本)與中華民國之間存在著民間層級的貿易關係,中華民國基於此一貿易關係,目前可成為私人法律關係的當事者,此乃眾所皆知的事實。中華民國乃是曾作為中國人留學生宿舍本案建築物的所有者,但由於其管理與寮生間產生對立,因而顯而易見的是,本案乃是以中華民國為當事者的私法上紛爭。因此,在該紛爭的解決上,將中華民國視為訴訟當事者有其合理的理由,即使如此,對於事實上政府的中華民國而言,由於不至於承認其國際法地位及源於此地位的權利與義務,因而並不違反日中共同聲明」。

再者,「一國國內基於內戰或革命而使政府完全更換時,前政府曾所有的公有財產,由新政府全面性地繼承,此雖為國際法上已確立的原則,但當前政府仍局部殘留,並以事實上的政府在該地區維持實效性的統治,此一不完全繼承時,關於在第三國領域內以前政府名義登記的國有財產之處理,法庭地的法院所作的判斷,並未一致。然而,由過去的先例可得知,訴訟開始之時雖曾是事實上的政府(中華人民共和國政府),但在訴訟進行期間受法庭地國(日本)承認為合法政府,此一新政府承認的溯及效果,僅限於過去合法政府所有財產之中,新政府當時事實上統治所達及區域內所在的財產,而不及於當時事實上統治所未達及的區域內所在的財產;此一基準是新政府即使是在受到作為合法政府的承認後,對於上述的財產當然無法援用繼承的權利。若依照此一基準,由於目前中華民國仍在現實上統治與支配台灣及其周邊的小島嶼群,因此本案的政府繼承至少可視為是不完全的政府繼承。同時,中華民國取得本案建築物所有權是在,我國(日本)承認其為合法政府的時期,因此中華人民共和國政府的承認,其追溯的效力不及於本案的建築物。然而,由於我國(日本)的政府已在日中共同聲明中承認中華人民共和國政府是中國唯一的合法政府,因此在我國(日本)以中華民國為名義的不動產中,對於在用途或性質上直接與應代表中國之國家機能有關聯者,若中華人民共和國政府有提出要求時,承認其所有權由該政府加以繼承乃具正當性。然而,本案建築物不能說具有上述的性質,因而中華民國並未喪失對本案建築物的所有權。因此,取消原判決,將本案送回京都地方法院更審」(田中則夫「光華寮事件」田畑茂二郎=竹本正幸=松井芳郎・2000年:64-65)。

    由此可知,在台灣的「中華民國」自一九七二年以後,對包括日本在內的聯合國而言,中華民國已不再是代表中國的中央政府,倘若「中華民國政府」不能消滅「中華人民共和國政府」,或是無法建立一個獨立於「符合國際法代表中國的中央政府即中華人民共和國政府」外的新國家,只有淪於成為中華人民共和國政府的「統一」或「收復」的對象。因此,目前受到「中華民國政府」此一「事實上存在的政府」統治的台灣,當然不是一個國際法或國際社會上所承認的主權獨立的國家。

   此外,有必要澄清的是,根據台灣外交部的資料顯示,目前與台灣有邦交的國家有二十七個,例如最近常訪問台灣的瓜地馬拉、薩爾瓦多、尼加拉瓜等中南美洲國家的元首,非常容易造成中華民國是一個主權國家,所以台灣亦是一個主權國家的錯覺與假象。然而必須注意的是,此些國家皆是基於其國家主權,對「中華民國政府」進行其仍為代表中國大陸的國際法上的政府承認,不與「中華人民共和國政府」建立邦交,換言之即認為「中華人民共和國政府」是「中華民國政府」的叛亂政府,不承認目前實際支配與統治中國大陸「中華人民共和國政府」的合法性。然而,不容諱言地,此些國家完全忽視「中華人民共和國政府」已實效統治中國大陸五十多年的事實,且此一事實並非是處在近期內即可被改變的情形,因而此種政府認定不得不說是一種缺乏國際法正當性,一種「恣意性」且無事實根據的行為。

究其實,此些國家確實有促使台灣成為主權獨立國家的意願,亦願意立即給予台灣國際法上的「國家承認」,此點由其經常在聯合國發言支持中華民國應「重返」聯合國,即可推知。但問題在於,台灣本身仍堅持在目前的「中華民國憲法」之下,繼續爭取「重返」聯合國或在聯合國內的「一國兩府平行代表權」等,從未真正以獨立於「中國」之外的「新國家」身分,申請加入聯合國,使得此些國家亦無法真正地給予台灣國際法上的「國家承認」,對提升台灣的國際地位無法提供真正的幫助,實在令人扼腕與覺得可惜,但這只能說是台灣本身自己的問題,因為上述國家的發言與提案皆由目前統治台灣的「中華民國政府」外交部所提供的相關的資料。 

貳、台灣的人權問題

目前在台灣實施的「中華民國(政府)憲法」甫自一九四七年一月一日公佈,該年十二月二十五日剛付諸實施,卻立即因中國共產黨的革命節節勝利,而不得不於一九四八年五月十日第一屆國民大會第一次會議,即依中華民國憲法一七四條修憲程序,制定動員戡亂時期臨時條款,凍結中華民國憲法的本身條文規定。至此,此部中華民國憲法從誕生至今,其真正施行的時間僅僅不到半載。舉凡憲法應有的「人民在法律上一律平等」(第七條);「人民身體之自由應予保障」(第八條);「人民不受軍事審判」(第九條);「人民有居住遷徙之自由」(第十條);「人民有言論、講學、著作及出版的自由」(第十一條);「人民有秘密通訊的自由」(第十二條);「人民有信仰宗教的自由」(第十三條);「人民有集會及結社的自由」(第十四條);「人民之生存權、工作權與財產權」(第十五條);「人民有請願、訴願及訴訟之權」(第十六條);「人民有選舉、罷免、創制及複決之權」(第十七條);「人民有應考試、服公職之權」(第十八條),完全或是部份遭受動員戡亂時期臨時條款與戒嚴令體制的凍結與剝奪。再者,戒嚴令體制長達三十八年之久,亦創下世界上的首例,在此期間,憲法所保障的基本人權,即在此處所謂的動員戡亂時期臨時條款的戒嚴體制下,蕩然無存。

一、    修憲下的人權保障

儘管一九八七年已解除戒嚴,一九九一年已廢除動員戡亂臨時條款,同時雖一九九0年至二000年亦進行六次的「中華民國(政府)憲法」修改(謝正道•2001年),但僅針對政府體制進行修改,儘管目前的政府體制仍然是不符合權力分立原理下的權力彼此抑制均衡,例如總統有權無責,行政院長有責無權等既非總統制亦非內閣制的非立憲主義的「雙首長制」,但更令人遺憾的是完全漠視基本人權保障的重要性,僅在其中一個條文規定所謂的基本國策,即第六次修憲中的第十條規定而已,且不具備權利性。

在目前的「中華民國(政府)增修憲法」體制下,關於人權保障的規定方面,仍有以下的問題點。

第一,仍存在有人權法律保留的規定。亦即,第二十三條規定「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之」。就相反解釋而言,只要是符合「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者」,皆得「以法律限制」「以上各條列舉之自由權利」。此種規定方式即等同於專制國家以「法律」規定基本人權的範圍(和田英夫・1972年:47),完全忽視唯有基於憲法層次的公共福祉,始能調整各個人權之間的關係,以謀求最大的人權保障的原理。

第二,基本國策的規定,並非是人權保障的規定,只不過是國家的政策方針的列舉而已,不具有憲法上的拘束力,在憲法上加以規定並無實質的意義,其內容由各自相關的國家機關決定即可,無須以規範行政、立法與司法所有國家機關層次的憲法加以規定(許慶雄•2000年:542-552)。例如,第六次修憲中的第十條規定國家應「推動農漁業現代化」,就人權保障觀點而言,即涵蓋在憲法的社會權保障內,積極地促進農民與漁民的生存權保障即可;在「經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧」,將環境權的理念在憲法上具體化即可;在「國家對於人民興辦之中小型經濟事業,應扶助並保護其生存與發展」上,則確實保障憲法的職業選擇與營業自由即可;所謂的「國家對於公營金融機構之管理,應本企業化經營之原則;其管理、人事、預算、決算及審計,得以法律為特別之規定」,此與基本人權毫無關聯,僅須由立法機關與行政機關制定與執行相關法律即可;「國家應推行全民健康保險」,此點涉及人民的健康權,至為重要,更不應以國家政策規定之;同樣地,「國家應維護婦女之人格尊嚴,保障婦女之人身安全,消除性別歧視,促進兩性地位之實質平等」,此點涉及實質的兩性平等權,亦至為重要,不應以國家政策規定,應在人權保障中加以規定;等等諸如此類。

第三,完全欠缺積極要求國家積極作為的社會權保障。此種保障可稱為二十世紀的基本人權,時至二十一世紀的今天,在台灣所謂的已開發的資本社會中竟無此種保障,簡直是不可思議。若無社會權的保障,則易成為共產獨裁主義的溫床,此乃冷戰時期的歷史事實,因為財產權將集中在少數強者的手中,絕大多數的勞動者將有「受剝削」與「被迫貧窮」的自由,如此一來,原有的資本社會將崩潰瓦解,造成原先的自由權保障亦無法確保。今天台灣的社會權未受憲法保障,乃為人權保障中最大的缺陷,亦即在未來由於台灣的資本家過度自由的結果,將會產生勞動者不斷受剝削的情形日益嚴重。

第四,司法院大法官會議,獨占憲法解釋權,無法確實落實違憲立法審查權。目前雖有「司法院大法官審理案件法」,詳細規定「解釋憲法之事項」(第四條)、「得申請釋憲法之情形」(第五條)等的規定,但攸關憲法解釋如此重大的事項,竟由少數的大法官加以完全的掌握,不免有落於憲法解釋獨裁之疑慮。儘管有所謂的歐洲如奧地利與德國等國的抽象型類似目前的大法官會議的違憲審查制,然而二十一世紀在司法民主化的潮流,以及台灣脆弱的民主基礎下,此種違憲審查體制應加以改革與調整,應採取各級法院法官皆能進行違憲審查的美國與日本的附隨型審查。

然而,在台灣的人權保障最大的問題是,上述未能確立主權獨立的修憲,即區分所謂的「自由地區」與「大陸地區」的方式與做法,根本無法真正長期地確保在台灣兩千三百萬人的基本人權。乃因如前所述的中華人民共和國若「統一」或「收復」台灣,不論是以「發動戰爭」或「一國兩制」的方式,目前台灣解嚴後脆弱的基本人權將立時消滅,進入中國共產黨一黨獨裁高壓統治的政治體制中,此點由最近的香港基本法第二十三條的國安條例立法推動即可獲得確信。如眾所週知,唯有國家的存在,始能保障基本人權,若無國家的存在,所謂的基本人權保障將無法落實,彷彿空中樓閣一般,隨時會被取消或消滅。因此,就與中華人民共和國的關係而言,如何將前述的台灣未被承認的「中華民國政府」提升為「台灣共和國」,乃是台灣在迎接全球化,超越二00八年的最重要課題。達成上述目標的做法之一,即是廢棄現有的「中華民國(政府)憲法」,制定出一個完全以台灣為本體的新的「台灣共和國憲法」。唯有在此新的制憲下的新國家體制,台灣的基本人權始能真正的長期確保。

二、    制憲下的人權保障

過去雖有台灣民間所推動的一九九一年八月二十六日「台灣憲法草案」,或是一九九八年二月十四與十五日召開有關台灣憲政的研討會(許世楷•1998年:1-105)等等,但政府的代表者從未提及台灣必須或應制憲的主張。僅管如此,最近李登輝前總統開始主張制憲。亦即,根據二00三年八月二十三日的媒體報導指出,「中華民國憲法管三十五省,叫台灣怎麼管?」;「這部憲法修了六次,這件破衣不能穿,以前中華民國就沒有存在」等,李登輝前總統明確的制憲主張。同時,二00三年八月二十六日李登輝前總統在淡水透過視訊會議,向在倫敦舉辦的世台會年會演說時指出,「只要海內外台人都團結起來,一定能達成建立台灣主權獨立國家的願望」,亦即將制憲與建立台灣共和國的關係做某種程度的宣示。

台灣在迎接全球化與超越二00八年的展望下,唯有透過制憲才能真正地確立主權獨立的法地位,亦能確實落實台灣國民的自由權、社會權與國際人權的保障。以下即針對未來台灣制憲時應注意的幾個論點加以說明。

第一,在制定新憲時的人權規定方面,依據前述的「台灣憲法草案」第二章國民的權利與義務中的第六條至第三十六條,其內容涵蓋憲法基本人權原理的總則規定(第六條規定有關個人尊嚴、正當手續、拘束行政、立法與司法一切的國家機關、抵抗權)、平等權(第七條規定國民在法律上一律平等,不得因性別、種族、血統、語言、宗教、政治、階級、職業、黨派、家庭、地域、教育等,而受歧視或享有特權、第二十七條夫婦同權與兩性平等原則)、自由權(第八條至第十一條的人身自由、第十二條的思想、言論、出版、集會、結社及其他意志表現的自由、第十四條的宗教、信仰之自由、第十五條的秘密通訊之自由、第十六條的住所不得侵犯、第十七條的遷徙國內或國外之自由、第二十二條在與社會權調和下詳細的財產權規定、第二十六條的學術之自由,包括公立大學應屬公法人與大學之教授治校及學生自治應立法保障等)、社會權(第十八條詳細的生存權規定、第十九條詳細的環境權規定、第二十條詳細的工作權規定、第二十一條詳細的勞動基本權規定、第二十八條規定社會國家對弱勢者的保障、第三十一條的受公費法定教育之權利與義務)、參政權(第二十三條的依法應考試、服公職之權、第三十七條的國民有選舉、罷免、創制及複決之公民權與被選舉之權)、受益權(第十條的請願、訴願及訴訟之權、第三十五條的向國家請求賠償權)、新人權(第十三條的知的權利及接受公共資訊與使用大眾傳播媒介的自由、第十五條的隱私權、第二十四條的多元性之文化及多語言政策應受保障與不得強制單一通用語言之使用或歧視他種語言)、國際人權(第三十條的國籍不得剝奪之權、第三十六條的外國人與內國民同權與庇護權的規定),筆者大致上皆予以支持。

除第三十一條的受公費法定教育之權利與義務規定,筆者認為應以學習權的理念加以規定,而有必要加以修正。再者,第二十五條的「國家應致力於全國教育、文化、體育之進行,獎勵科技之創造與發明,保護歷史及藝術文物」,與第二十九條的「國家應制定政策,合理保護並獎勵農漁業,以促進產業均衡發展」。屬於前述所謂的基本國策,並不具拘束力,僅具象徵意義而已。最有問題的是,第三十四條的規定。即「以上列舉之其他自由與權利,除為公共福祉所必要者外,不得以法律限制之。前項法律限制,應指明其所限制之基本權利及有關條文」。此種規定方式,仍有可能陷於以法律限制不可侵犯的基本人權的危險。基本上,公共福祉的概念在於調整人權之間的衝突,以獲致最大的人權保障,並非用作限制人權的概念。因此應修改為「以上列舉之其他自由與權利,皆不得違反公共福祉」即可。

第二,在新人權方面,除前述「台灣憲法草案」第十三條的知的權、接受公共資訊與使用大眾傳播媒介的自由外,在第十五條有規定隱私權,筆者以比較憲法學的觀點,介紹目前關於隱私權的理論概要的發展,以及在「台灣憲法草案」中未提及的和平生存權兩個新人權的概念,供台灣的制憲者參考。在隱私權方面,過去主張是「要求一人獨處之權利(the right to be let alone)(S.D.Warren and L.D.Brandeis, 1890193);或是「個人資訊不公開之權利」與「在保護個人性下排除外在世界的自我本身的空間領域」,衍生出藉由個人自治的保護(personal autonomy)的保護,給予在人格的統合與完成上必要的自我評價的機會,或維持自我本身同一性(identity of self)美國的隱私權保護方向著重於「承認關於自我本身資訊隱匿」與「給予個人在生活型態(life style)上之行為法的保護」(TI・エマスン、小林直樹・横田耕一・1972年);根據美國其後的判例指出,此項權利包括婚姻、婦女生產、避孕藥與用具的使用、家庭關係、兒童的養育與教育、甚至是墮胎(婦女決定妊娠的繼續或中斷之權利)(TI・エマスン・1978年)。日本方面,則偏重於「私生活不任意公開」(「宴のあと」事件,東京地方法院一九六四年九月二十八日,下民集十五卷九號二三一七頁)或「作為個人私生活上的自由之一,任何人在無其承諾下,享有其容貌與姿態不受任意攝影的自由」(「宴のあと」事件,日本最高法院判決一九六九年十二月二十四日,刑集二三卷十二號一六二五頁);或是學說主張的「管理關於自我資訊的權利」(佐藤幸治「現代社會とプライバシー」伊藤正己編•1972年)。

其次,在和平生存權方面,世界上首次以「和平」作為人權之一的憲法,當屬日本國憲法。其憲法前文明確指出,「吾人確認全世界的國民享有在和平中生存的權利」。其所以產生和平生存權的背景有三,其一是否定無差別的戰爭觀且戰爭違法化的現代,以戰爭作為遂行政策的手段,已非主權國家的正當權利,乃是非戰條約與聯合國憲章之國際法原則上所禁止行為;其二是由兩次的世界大戰可知,國民總動員體制帶給國民的傷害不僅是直接甚至是巨大,在核子武器威脅存在的今日,其使用將導致一般國民生命與財產大量的破壞,因而勢必應該考量將「和平」視為基本人權;其三是維持和平乃是享受其他人權的前提,和平與人權具有不可分割性。第二次世界大戰後法國制憲會議中社會黨提出的人權宣言草案中指出,「生存的權利是所有人權中的首要權利。所謂生存的權利即是廢除戰爭的意思」(深瀨忠一•1987年)。

再者,關於和平生存權的國際法有,一九七七年的「一九四九年的日內瓦條約追加議定書」即禁止對「無防備地區」與「非武裝地帶」進行攻擊,可理解為對無防備與非武裝的民眾的和平生存權的保護;在聯合國方面則有,一九七六年聯合國人權委員會決議「所有人在國際和平與安全的條件下生存的權利」;一九七八年聯合國大會決議「關於和平生存社會準備宣言」指出,「所有的國家與所有的人類,不分人種、信仰、語言或性別,享有和平生存的固有權利」;一九七八年聯合國大會決議「關於裁軍國際合作宣言」前文指出,「所有的國家與所有的人類,皆享有在不受戰爭威脅,自由與獨立下和平生存不可讓渡的權利」;一九八四年聯合國大會決議「關於人民和平權利宣言」亦鄭重地宣示,「地球上的人民享有對和平神聖的權利」(古川純•2001年:321-322)。

第三,在與國際人權的接觸方面,筆者認為制憲時有必要納入「台灣共和國有必要誠實遵守其所締結的條約與確立的國際法規」類似的條文,以藉此將已國際化的人權,例如「公民與政治權利國際公約」與「經濟、社會與文化權利國際公約」等聯合國相關的人權條約,納入台灣的憲法保障中(塩津徹・1998年),一舉提升台灣的人權水準。 

參、台灣的自決權與聯合國

一、聯合國相關條約下的自決權行使的主體

聯合國國際人權公約第一條第一項明文規定自決權,即「所有的人民(all peoples)享有自決權。基於此一權利,所有的人民自由決定其政治地位,以及自由追求其經濟、社會與文化的發展。」

自決權規定皆置於兩個國際人權公約的第一條,亦即「公民與政治權利國際公約」(The International Covenant on Civil and Political Rights)與「經濟、社會與文化權利國際公約」,同時突顯出自決權的複合性質,尤其是在確保達成第一世代自由權與第二世代社會權保障上更具重要性。

關於自決權的意義,「公民與政治權利國際公約」人權委員會(Human Right Committee,以下簡稱為公約人權委員會)在其第十二號一般意見(general comment)第一段中,即明確指出「自決權有其特殊的重要性。亦即將其理解為對個人各項權利的實效性保障與維護方面,乃一個核心的條件,同時其亦具備提升與強化上述各項權利的性質。此點由將自決權規定在兩個實定法公約當中,並置於兩公約中所有人權規定之前的第一條,其理由即在此。」

除公約人權委員會外,消除種歧視委員會(Committee on the Elimination of Racial Discrimination)亦已針對此一課題,提出一般意見。此一由消除種族歧視委員會所做的一般建議意見遠較公約人權委員會更為詳盡與更具適用性。

公約人權委員會對於自決權的意義與「公民與政治權利國際公約」的目的彼此的關聯性,幾乎未加以解釋與判斷,部分原因是其拒絕承認第一條自決權的內容亦可基於第一任擇議定書提出個人申訴。更有甚者,公約人權委員會在對第一條自決權的一般意見中,完全不給予任何明確的定義,僅不斷的重複第一條的文字規定而已。

公約人權委員會第十二號一般意見第二段中,即明確指出「第一條第一項與第二項明白地揭舉出,自決權是所有人民不可讓渡的權利。根據此一權利,所有人民可以『自由決定其政治地位,以及自由追求其經濟、社會與文化的發展』。此條項課以所有締約國相對應的義務,關於此項權利與其相對應義務的實施,與本公約的其他條項及國際法的法原則息息相關。」

前述第十二號一般意見第七段中,亦明確指出「在與本公約第一條的關聯性上,委員會提及其他關於所有人民自決權的國際法文書。特別是基於聯合國憲章關於各國間友好關係與合作之國際法原則宣言(Declaration on Principles of International law concerning Friendly Relations and Cooperation among States in accordance with the Charter of the United Nations)。此項宣言在一九七0年十月二十四日聯合國大會上表決通過(General Assembly Resolution 2625(ⅩⅩⅤ)) 。」

一般意見拐彎抹角地提及其他的「國際法」義務,指出「公民與政治權利國際公約」中自決權的意義與國際法規中的自決權意義相同(D. McGoldrick, 1993 248)。關於此方面最重要的國際法文書即是,第十二號一般意見第七段中所提及的聯合國大會2625號決議的「友好關係宣言」(Declaration on Friendly Relations)(H. Hannum, 19931, 14.)。該宣言指出所謂的自決權是「各人民不受外國的征服、支配與剝削」。然而,值得注意的是,「各人民」與「外國的征服」的解釋是互相矛盾。

關於所謂的各人民的解釋,自決權是屬於「各人民」集體行使的權利。至於「各人民」的條件與性質方面,各式各樣的內容已被提出,其中有共通的歷史傳統、種族(racial)或人種(ethnic)的同一性(identity)、文化同質性(cultural homogeneity)、語言共同體(linguistic unity)、具有相同宗教或意識形態的團體(affinity)、領域上的聯結關係(territorial connection)、共通的經濟生活,甚至包括某些少數特定團體在內(R. McCorquodale, 1994857, 866, note 52, and R. White, 1981147, 163, note 52, ICJ, Geneva, 197270)。然而儘管如此,對於一個所謂具備固定性或普遍性且廣受接受的「各人民」基準表,直至今日仍尚未存在(M. Koskenniemi, 1994241, 261)。不論是公約人權委員會或消除種族歧視委員會皆未提出任何的定義。

二、聯合國相關條約下的自決權行使的方式

在學術界大都將自決權區分為外部自決(external self-determination)與內部自決(internal self-determination)(M. Pomerance, 198237-42)。關於「公民與政治權利國際公約」中自決權的定義,其爭論逐漸趨於緩和,儘管並非所有的人民皆被賦予最激進的外部自決權,但大都已承認所有的人民都被賦予某種形式的自決權。關於此處的「人民」或許會被廣泛地定義成一個經過長時間建立且帶有共通種族(racial)或人種(ethnic)的同一性(identity)或文化同一性(可能包含政治、宗教或語言因素)的團體(S. Joseph, 199942-5)

所謂的外部自決,根據消除種族歧視委員會第二十一號一般建議第四段指出,「外部層面的自決,包含所有的人民享有自由決定其政治地位,及其在國際社會的地位,基於平等權利的原則。舉例而言,自殖民主義解放的各人民,以及禁止強迫各人民屈服於外國的征服、支配與剝削。」

外部自決的主張,大都是由特定領域的人民加以提出(L. Brilmayer, 1991177)。外部自決的行使,不是維持既存的國家疆界,就是改變既存的國家疆界。前者型態的外部自決,大都是既存國家中的人口行使,即是所謂相關的「自決單元」(self-determination self);後者型態的外部自決,即是所謂相關的「自決單元」希望自一個既存的國家分離獨立。最令人引起爭議的外部自決行使型態,即是所謂的分離獨立(secession)方式。在一九五0年代與一九六0年代期間,所謂的分離獨立權與自決思想,常與非殖民地化(decolonization)的思想混淆,糾纏不清(Western Sahara Advisory Opinion (1975) ICJ Rep. 12, 37; G. Simpson, 1996255, 265; and R. McCorquodale, 19944, 6; CERD General Recommendation 21, para. 4.)。儘管如此,在後冷戰時期,許多的非殖民地人民已成功地分離獨立,例如前蘇聯、前捷克斯洛伐克、前南斯拉夫、厄立特里亞(Eritrea非洲的一個國家)、即剛建國的東帝汶等各人民。此外,「公民與政治權利國際公約」中的第一條並未明白地限定在針對殖民地人民的權利。誠然,公約人權委員會已確認自決原則的存在,甚至是某些情況下的分離獨立權,「可適用於所有的人民,且不僅限於殖民地人民」(Concluding Comments on Azerbaijan, 199438, para. 6.)

如眾所週知,外部自決權在政治上極具爭議性,乃因其明顯地威脅到國家領土的保全。

根據消除種族歧視委員會第二十一號一般建議第一段指出,「委員會注意到民族或宗教團體或少數者經常會將自決權視為其所主張的分離獨立權之基礎」;並在第六段指出,「委員會強調,在遵守聯合國大會友好關係宣言下,委員會的任何行動皆不得解釋為授權或促進任何將會分裂或損及,無論是整體或是部份,主權獨立國家的領土完整與政治統一,該國家的行為符合各人民的平等權利與自決原則;同時該國家的政府是代表該領域內全體人民,在無種族、信條或膚色的區別下。委員會的觀點是,國際法並未承認各人民有片面地宣告自一個國家分離獨立的一般性權利。就此觀點而言,委員會遵照和平議程(Agenda for Peace, 一九九二年由聯合國秘書長蓋里(Boutros Ghali)所提出,UN doc. A/47/277 - S/ 241 11. )(paras. 17 et seq.)中所提示的,亦即國家的分裂不僅對人權的保護,甚至對和平與安全的維護將會造成傷害。儘管如此,此並非排除所有相關當事國經由自由協定達成各種安排(arrangements)的可能性。」

由上可知,公約人權委員會已大致上迴避關於在現存締約國中主張分離獨立者對於領土的熱望之完全一致的意見。因此,未來極有可能成為分離獨立的候選者如,車臣、魁北克與科索沃;雖然上述人民所主張的存在分離獨立的國際權利,極有可能會遭致俄羅斯聯邦、加拿大與南斯拉夫聯邦共和國的反對。然而,公約人權委員會在關於西撒哈拉事件上,則批判摩洛哥所採取的政策。

亦即,「委員會仍然關切正以極緩慢速度籌備的關於自決問題的西撒哈拉公民投票(referendum),以及在該區域關於人權實施方面資訊的欠缺。該當事國應以迅速的行動與完全的配合以完成公民投票所需的準備」((1999)UN doc. CCPR /C /79/Add. 113.)

誠如國際法院(ICJ)的判決所示,西撒哈拉的人民有權行使外部的自決(Western Sahara Advisory Opinion, 197512);因此,公約人權委員會表明對西撒哈拉的分離獨立者的熱望明確的支持,並不令人感到驚訝。

其次,所謂的對內自決係指各人民在一國之內有權利選擇其政治地位(R. McCorquodale, 1994864),或者是行使具備實質意義政治參與的權利。例如,在南非的民主統治的機制即構成一種由南非多數黑人所行使的對內自決。基本上,此種對內自決的思維方式在某種程度上與「公民與政治權利國際公約」所保障的第二十五條(政治參與權利)與第二十七條(少數者權利)有相重疊之處。誠如凱撒(Cassese)所言,對內自決乃是一種「涵蓋於公約(Covenant)中全體所有權利的明示」(A. Cassese, 199553)

根據消除種族歧視委員會第二十一號一般建議第四段指出,「各人民的自決權具有內部的層面;例如,在無任何外部干涉之下,所有人民享有自由追求其經濟、社會與文化發展的權利。就此觀點,則與種族歧視廢除條約(International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination)第五條(c)項中所指出的,每一公民可在任何層級上參與公共事務行為的權利有關。結論是,政府必須是,在對種族、膚色、人格(descent)、國民(national)或原住民(ethnic origins) 無任何的歧視下,為所有人口數的代表」;在第五段又指出,「在完全尊重一國國內各人民之權利的目的下,再次地要求締約國政府完全擁護與實踐國際人權文書,特別是種族歧視廢除條約。在無任何對種族(racial)、民族(ethnic)、部族(tribal)、宗教或基於其他理由的歧視下,對個人權利的保護之關切必須成為政府政策的指針。根據種族歧視廢除條約第二條與其他相關的國際文書,締約國政府應隨時注意民族團體(ethnic groups)中各人(persons)的權利,特別是過尊嚴生活、文化的保存、公平地分享國內經濟成長的成果,以及依其成員的比例在該國政府中具備代表性。再者,締約國政府在各自的憲法架構內應該考量,賦予由民族(ethnic)或少數語言(linguistic)團體所組成的公民,適當地參加特別是與前述民族或團體的尊嚴維護有關活動的權利。」

由上可知,自決乃是一個極為複雜的權利,其行使可劃分為「內部」與「外部」兩種方式。此權利可被觀念化成一種對應表尺(sliding scale),在政治的解放度上,依不同的權利主體(entitlement)而有不同的程度,其對內自決權在此權利的頂端,可構成各種不同的方式,而對外自決權則僅有在例外的情況下始被賦予(F. Kirgis Jr., 1994304, 306, and B. Kingsbury, 1992481, 503.)

此外,較具爭議的是,人民被賦予對外自決權,即分離獨立的方式,究竟是處在殖民地之際,或處在二次大戰後進行侵略行為的新殖民支配(neo-colonial domination);例如,印尼侵略東帝汶(G.A. Resolution 3485 (XXX), SC Resolution 384 (1975) );中國侵略西藏(G.A. Resolution 1723/16 (20 December 1961));以色列佔領區(UN doc. A/RES/ES-712, GAOR, 7th Emergency Session, Supp. 1, 3 (1980));土耳其侵略西塞普勒斯(SC Res 353 (1974), SC Res 440 (1978), SC Res 541, 18 November 1983.),或是遭受嚴重迫害且其人權受到體制性的侵害,到達必須以對外自決的方式以解決此種侵害的程度,以維持其人民長期生存的可能性。相對於此,各人民亦可以自由協定的方式達成相互分離的結果,例如一九九三年捷克斯洛伐克和平地分裂為捷克與斯洛伐克共和國。最後必須注意的是,各人民即使未能被賦予(entitled)對外自決權,依然被賦予擁有對內自決權。

若根據上述聯合國相關條約下的自決權行使的主體與方式,目前在被國際社會取消政府承認的中華民國政府實效統治下的台灣地區,其過去所進行的對中華人民共和國政府的動員戡亂臨時條款的廢除,以及自一九九一年到二000年的六次修憲,甚至是一九九六年首次的總統直選與二000年的政黨輪替,筆者認為基本上皆屬於前述的對內自決權的行使。至於中華民國第十任總統陳水扁先生所提出的在二00四年決行的公民投票,若如行政院游院長所言非關統獨,而僅就公共政策進行投票,則仍屬於此種的對內自決權行使的範圍,並未能改變本文前述所言的台灣法地位分毫。

肆、結語----台灣的自決公投

倘若台灣進行公民投票決定制定新憲法,宣佈其領土範圍僅限於台澎金馬與其附近島嶼,亦即所謂的宣佈台灣獨立,脫離中國獨立,變更中華民國政府體制,確立長期穩定的人權保障體制之際,倘若中華人民共和國政府此時與台灣的新政府,以和平的方式簽訂自由協定,即如同前述的捷克與斯洛伐克共和國,成為兩個國家。但若對台灣進行武力攻擊,則將符合本文所言的對外自決權行使的範圍內。此時聯合國極有可能加以介入,基於「全體聯合國加盟國負有必須抑制武力威嚇或武力的行使」(聯合國憲章第二條第四項);同時,當國與國之間發生國際紛爭之際,有義務「在不侵害國際和平、安全與正義之下,必須以和平的手段解決國際紛爭」(聯合國憲章第二條第三項)(伊津野重満・200017),作成中國侵略台灣的決議,而對中國採取相關的和平行動(胡慶山「由聯合國集體安全保障體制看台灣前途危機由國際法內亂、自決權論之--」許世楷/施正鋒編•200129-67)。

回顧美國獨立革命與法國大革命,即可知自決的真實意義在於,「吾人堅定主張,所有的人被造物主賦予一定不可讓渡的權利,其中有生命、自由與幸福的追求,無論是何種型態的政府,當對上述目的加以破壞之際,任何情況下,皆可改變或廢止該政府,同時樹立新的政府,此乃人民的權利。此項真理無可辯駁」。此一引述中,北美十三州皆一致承認在治理自己生活,達成「自由」與「幸福」的目的下,支配自己的命運乃是基本的人類冀求。此即所謂的自決享有,並因此誕生美利堅合眾國;與此同樣的自決的追求,亦出現在法國大革命此一新的地理與政治環境中(ダウ・ローネン著浦野起央・信夫隆司訳・1988ⅩⅰⅩ)。

此種自決的追求乃是人類基本的冀求,亦是最基本的行動原理,不斷地體現在歷史的潮流與區域中。此自決的追求自法國大革命以來,已深植於世界各地,甚至不斷地擴展,不斷地在各種國際文書中,以法的權利此一形式,逐漸地加以具體化。

再者,公民投票可適用在國際法與國內法上。在國際法上主要是與獨立、合併或領土主權的轉移有關;在國內法上涉及制憲與修憲的問題。兩種雖未強制要求必須制定相關的所謂公民投票法(新世紀文教基金會•1999年:004),但由於透過立法的具體規定,有助於和平解決台灣內部的各種意識形態的衝突,並且有效達到台灣內部有權者的政治意思的統合。

然而,值得特別加以注意的是,若是在目前的中華民國政府體制下,即使基於所謂的公民投票法,無論是決定制憲或獨立,皆是超越所有法秩序,屬於自然法或是立憲主義原理的層次,但若是僅止於公共政策的決定,例如核四公投的層次,則仍無關乎台灣法地位變動的問題。

因此,台灣的全球化與超越二00八年的展望,即在於以和平的方式,制定台灣(共和)國新憲法,確立以保障目前二十一世紀應有的基本人權,與國際人權的水準等量齊觀,落實少數者人權的保障,使其具備自決權中的對內自決保障。倘若中國採取武力攻擊台灣的國家建立,則全體台灣人民應效法美國獨立革命與法國人權革命的自決,行使對外自決權,在國際社會確立國際法上主權獨立國家的法地位。

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