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從國際法觀點看「中華民國」的名稱                  胡慶山            (本文發表於2004年7月10日台灣制憲研討會)

壹、前言
「中華民國」此一名稱,究竟具有何種的意涵?「中華民國」此名稱,在國際法上是如何被看待?是一個「國家」的名稱?抑或是一個「政府」的名稱?若使用「中華民國」此一名稱將會帶來何種的結果?目前在台灣有許多人主張台灣是一個「不正常的國家」或是「事實上的國家」,此種說法基本上在國際法中並不存在,但在國際法上則有所謂的「準國家主體」。以下即針對國際法上有關「準國家主體」之觀點,檢視與分析「中華民國」此一名稱,並以國際法的觀點回答前述的問題做為本文的結語。

貳、國際法上「準國家主體」的觀點
伴隨一國國內進行革命與內亂等的武力抗爭,對抗過去合法政府的叛軍,有時亦可能確立對國家領域部分的事實上的支配,即所謂的實效支配。此外,外國侵略或佔領的結果,政府機關逃往國外在第三國的領域設立流亡政府,意圖繼續維持政府機能的情況亦有。同時,在實踐民族自決原則下,展開武力抗爭的民族解放團體亦不在少數。在當代的國際法上,對於上述各種的抵抗團體,各國或國際社會逐漸將其視為是一種限定的國際法主體,承認其具有準國家一定的權利能力。然而,其根據與基準則依國際法對各抵抗團體存在的評價而有所不同。

(一)、事實上的當局
一國國內的革命、政變與內亂等等,此種關於奪取政治權力的武力抗爭,倘若在初期叛軍即獲得勝利時,此時即會產生出政府承認的問題。同時,倘若新舊兩個政治勢力所支配的範圍處於伯仲之間,且持續著膠著的狀態時,則此時必須考慮的是兩個分裂國家承認的問題。然而,在達成上述此種最終階段前,叛軍透過武力抗爭的過程,確立對國家領域的一部分與其住民進行實效的支配,如此即會對過去合法的政府權威或其對外代表權加以挑戰。對其他的第三國而言,因應上述內亂等的進行,即有必要將叛軍視為是「事實上的當局」(de facto authorities),並在與其的關係上設定出有限定性的國際法上的關係。同時,根據一九四九年俘虜待遇、傷病士兵、文民保護的日內瓦四項國際條約中共同的第三條,與一九七七年的「關於非國際武力紛爭犧牲者保護議定書」(第二附加議定書)的規定,叛亂團體及其他的組織性武裝團體,與上述國際條約締約國發生武力衝突,對於所有受其影響者,保障其受到人道待遇與一定程度的保護。

一國內部的內亂只要是限定在一般叛亂狀態的階段時,合法政府與叛軍的關係,僅以國內法為前提進行武力對抗。然而,就第三國而言,當其國民在叛軍所佔領且行使事實上權力的區域內居住,或進行事業活動或貿易的情形下,第三國對於本國國民的生命與財產的保護甚至是撤僑方面,即有必要與當地的叛軍當局進行交涉,取得一定的協議與保證。另一方面,就合法政府而言,既然其欠缺對當地事實上的支配,對於第三國在自行負擔責任與危險的情形下與叛軍的接觸,僅能採取不阻止亦不保證此種容認的態度。

倘若當當地的武力衝突進一步發生時,第三國有時必須決定做出對叛軍的交戰團體的承認。亦即,在保護第三國的對外權益,即對戰鬥海域通航中本國船舶戰時中立通商的自由與僑居的本國國民的生命財產的保護,在達成此目的下,被迫不得不確保部分適用戰時國際法,即關於交戰、佔領與中立的國際法規。

第三國一旦進行交戰團體的承認時,相對於獲得來自當地合法政府與叛軍雙方所給予的中立國權利的保障,亦對雙方負有公平不援助的義務;亦即,過去對合法政府的合作與援助,在進行交戰團體的承認後,即使合法政府提出援助的要求,亦受到國際法上的禁止。至此之後,兩者間的武力衝突即以國際法上的交戰行為加以處理,不再適用國內法而是適用戰時國際法。由此可知,交戰團體在戰時國際法的範圍內,與第三國間經由直接交涉締結協定,或負有關於違法戰鬥行為的國際責任等等,因此乃是一個限定的國際法主體,或者說其具備一個準國家主體的權利能力。

此種的「事實上的當局」因應其實效性的支配與第三國的權益存在的程度,在相對上與主觀上被賦予戰時國際法上的法主體性,並在此限度內,過去的合法政府所擁有的對外代表權,其區域性的妥當範圍勢必縮小。

(二)、流亡政府
所謂的流亡政府(government in exile)一般而言係指在其固有的國家領域內遭外國軍隊佔領或發生內亂的結果,逃至國外在第三國的領域內,在行使政府機能的目的下,所設立的機關;同時獲得接受國及其他相關各國的承認、同意與合作的情形下進行活動。

特別是在本國的危機尚未解除期間,國家元首與所有的政府首長等政府機關同時逃至國外的政府,只要不存在與該政府對立且支配本國領域的全部或部分的合法政府時,接受國可將其視為仍持續擁有憲法上的法連續性,甚至在無須進行特別的承認下,即可賦予其準政府的國際法上的地位。例如,第二次世界大戰期間由於德國軍隊的侵略與佔領,逃至英國倫敦的荷蘭、挪威、比利時、波蘭、盧森堡、舊南斯拉夫等的流亡政府。此些的流亡政府儘管部分欠缺對國家領域事實上的支配権等的國家資格要件;亦即,一九三三年「關於國家權利與義務蒙特婁條約」第一條規定的永久住民、明確的領域、政府及擁有與他國締結關係的能力,但在限定的範圍內,被承認具有國際法的主體性。同時,對於因遭受違法的武力行使,即違反國際聯盟盟約與非戰公約的侵略,或違反其他強行法規的行為所造成的結果,導致被迫離開本國逃至外國的流亡政府,更有利於其國際法主體性的推定。然而,值得注意的是,即使以流亡政府受到承認,接受國之後一旦對於持續侵略與佔領的外國,承認其為當地的合法政府的同時,隨即喪失其流亡政府的國際法上的地位。

(三)、民族解放團體
在今日的國際社會中,以在中東戰爭積極活動的巴勒斯坦解放組織(PLO)為主,甚至是在非洲,從事殖民地獨立戰爭的組織等,在民族獨立的目標下,持續武力抗爭的組織不在少數。此些組織中,與前述的叛亂團體、交戰團體及國外的抵抗組織等加以區別,在當代的國際法上,賦予其準國家的特別地位者,即此處的「民族解放團體」(national liberation movements)。當然,對於「民族解放團體」的具體上適用的範圍與法效果,在各國間存在著不同的見解。

關於「民族解放團體」的定義,存在著兩個不同的立場。就廣義而言,廣泛地將「正以實力對抗一切型態的帝國主義與殖民地主義的被壓制民族的組織」稱之。此乃舊東歐與第三世界各國的主張。相對於此,在聯合國的實踐中,更嚴謹地將其目的與對象加以特定;亦即,「追求做為國家的獨立與一體性,正以武力抵抗外國殖民地性的支配、佔領及人種歧視的民族團體」稱之。具體而言,聯合國傘下的各個機關與非洲團結組織、阿拉伯國家聯盟等區域組織達成協議,只要是認定其為實現聯合國憲章第一條第二項與第五五條的民族自決,及一九六○年第十五屆聯合國大會第一五一四號決議的賦予殖民地獨立宣言中各項原則者,即被賦予「民族解放團體」的資格,此乃第二十七屆聯合國大會第二九二八號決議與第二十八屆聯合國大會第三一○三號決議的內容。

「民族解放團體」在追求其存在獲得國際上的公認,首先會在平時國際法上,主張取得準國家的代表權。例如,對於經由殖民地的支配、佔領與人種歧視在當地進行統治的國家,向其要求締結關於停戰、住民投票、邁向獨立的手續上與實體法上的協定。莫三鼻克一九七四年締結的對葡萄牙協定,與南羅德西亞即辛巴威一九七九年的對英國協定,即是成功的例子。
此外,「民族解放團體」亦有對第三國要求對其代表權的承認支持其民族獨立。第三國對此要求所給予的待遇則有所不同。例如,舊東歐與第三世界國家賦予「民族解放團體」廣泛的代表權與外交特權;相對於此,一般而言西方各國則僅允許其設立辦事處,而不給予其國際法上的承認。

一般而言,「民族解放團體」在包括輔助機關與專門機關在內的聯合國主要機關及其所主辦的各種國際會議上,逐漸被賦予觀察員的資格。例如,一九七四年到一九七年召開的國際人道法會議上,不顧西方各國的反對,賦予「民族解放團體」提案權與修正權。

肆、結語
第一,由「中華民國」歷史的觀點明白可知,「中華民國」乃是孫中山在一九一二年推翻「滿清政府」所建立代表中國的「新政府」,「中華民國」自成立以來從未宣布要自中國歷代王朝中的「清朝」獨立。

「中華民國」成立後,袁世凱隨即在一九一五年稱帝,將「民國五年」改為「洪憲元年」 ,因蔡鍔等人反對,因而袁世凱在一九一六年被迫取消帝制,進入軍閥割據局面,一九一七年八月十四日段祺瑞的北洋政府對德國宣戰,「中華民國」正式參與第一次世界大戰,一九一九年一月「中華民國」以戰勝國的身分,派代表出席巴黎和會,但因山東的主權問題,而未加入國際聯盟。一九二七年「中華民國」定都南京,一九二八年蔣介石北伐成功統一全國;一九三一年十一月中華蘇維埃共和國臨時中央政府在江西瑞金成立,由毛澤東擔任主席;一九四五年四月二十五日至六月二十六日,以中、美、英、蘇、法五國為首的五十一國代表,為聯合國的創始會員國,在美國舊金山召開聯合國憲章制定會議,當時「中華民國」的代表為宋子文與王寵惠等人;一九四七年中國共產黨向全國頒布「中國人民解放軍宣言」,提出「打倒蔣介石、解放全中國」的口號,向中原地區挺進;,一九四七年十二月二十五日實施「中華民國憲法」,一九四九年一月三十一日「中國人民解放軍」在北平舉行進城儀式,一九四九年十月一日毛澤東在北京天安門廣場舉行開國大典﹐向全世界宣告﹕「中華人民共和國」成立。從此﹐半殖民地半封建的中華民國時代結束﹐開始社會主義中國的新紀元。一九四九年十二月九日「中華民國」將其首都自南京遷至台灣台北至今 。

第二,就國際法的實踐觀點而言,一九三一年十一月在江西瑞金成立的「中華蘇維埃共和國臨時中央政府」,乃是一個針對「中華民國」政府的非法叛亂團體,針對此一叛亂團體,「中華民國」政府制定「動員戡亂時期臨時條款」。此時,「中華民國」此一名稱乃是代表中國的合法政府,亦即「中華民國」此一名稱的實質意涵即等同於「中國」。然而值得特別注意的是,一九七一年十月二十五日聯合國第一九七六次全體大會做出第二七五八號決議;亦即,「承認中華人民共和國政府的代表是中國在聯合國組織的唯一合法代表,中華人民共和國是安全理事會五個常任理事國之一。……並立即把蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法佔據的席位上驅逐出去」。由於「中華民國」政府一直無法戡亂成功,不得不在一九九一年五月一日由「中華民國」總統李登輝先生宣告廢止。至此物換星移,如今的「中華民國」不再是一個代表中國的合法政府,同樣地「中華人民共和國」亦不再是「中華民國」的非法叛亂團體,「中華人民共和國」自一九七一年以後成為「中國在聯合國組織的唯一合法代表,中華人民共和國是安全理事會五個常任理事國之一」,對聯合國而言,「中華民國」政府反而成為「中華人民共和國」此一合法代表中國的中央政府的「叛亂團體」。此時,等同於「中國」的名稱由「中華民國」轉換為「中華人民共和國」。

因此,吾人不得不說「中華民國」此一名稱,乃是「中華人民共和國」必須想盡辦法儘快消滅的叛亂團體的「名稱」。

第三,就國際法理論的適用而言,由於「中華民國」政府自一九四九年後一直對台澎金馬地區進行事實上且實效性的支配,「中華人民共和國」政府亦一直無法消滅「中華民國」政府。因此,第三國不得不將「中華民國」政府視為是「事實上的當局」(de facto authorities),並在與其的關係上設定出有限定性的國際法上的關係。例如,美國的「台灣關係法」、日本透過「財團法人日本交流協會」進行實質交流,與歐盟各國在台灣設立辦事處等等。

倘若在「中華民國」此一名稱下的政府體制,合法代表中國的「中華人民共和國」政府對台灣進行「戡亂」戰爭時,根據一九四九年俘虜待遇、傷病士兵、文民保護的日內瓦四項國際條約中共同的第三條,與一九七七年的「關於非國際武力紛爭犧牲者保護議定書」(第二附加議定書)的規定,「中華民國」此一名稱下的叛亂團體與上述國際條約締約國的「中華人民共和國」發生武力衝突,對於所有受其影響者,保障其受到人道待遇與一定程度的保護。

此時,就第三國的美國、日本與歐盟各國而言,當其國民在「中華民國」此一名稱下的叛亂團體所佔領且行使事實上權力的區域內居住,或進行事業活動或貿易的情形下,第三國的美國、日本與歐盟各國對於本國國民的生命與財產的保護甚至是撤僑方面,即有必要與當地的「中華民國」此一名稱下的叛亂團體當局進行交涉,取得一定的協議與保證。另一方面,就合法政府的「中華人民共和國」而言,既然其欠缺對台澎金馬地區事實上的支配,對於第三國的美國、日本與歐盟各國在自行負擔責任與危險的情形下與「中華民國」此一名稱下的叛亂團體的接觸,僅能採取不阻止亦不保證的容認態度。

倘若當台灣海峽的武力衝突進一步發生時,第三國的美國、日本與歐盟各國有時必須決定做出對「中華民國」此一名稱下的叛亂團體進行交戰團體的承認。亦即,在保護第三國的美國、日本與歐盟各國其對外權益,即對戰鬥海域通航中本國船舶戰時中立通商的自由與僑居的本國國民的生命財產的保護,在達成此目的下,被迫不得不確保部分適用戰時國際法,即關於交戰、佔領與中立的國際法規。

第三國的美國、日本與歐盟各國一旦對「中華民國」此一名稱下的叛亂團體進行交戰團體的承認時,相對於獲得來自中國合法政府的「中華人民共和國」與「中華民國」此一名稱下的叛亂團體雙方所給予的中立國權利的保障,亦對雙方負有公平不援助的義務;亦即,過去對中國合法政府的「中華人民共和國」的合作與援助,在對「中華民國」此一名稱下的叛亂團體進行交戰團體的承認後,即使中國合法政府的「中華人民共和國」提出援助的要求,亦受到國際法上的禁止。至此之後,兩者間的武力衝突即以國際法上的交戰行為加以處理,不再適用國內法而是適用戰時國際法。由此可知,「中華民國」此一名稱下的交戰團體在戰時國際法的範圍內,與第三國的美國、日本與歐盟各國間可經由直接的交涉進而締結協定,同時亦負有關於違法戰鬥行為的國際責任等等,就此觀點而言,「中華民國」此一名稱下的叛亂團體乃是一個限定的國際法主體,或者說其具備一個準國家主體的權利能力。

在「中華民國」此一名稱下的叛亂團體因應其實效性的支配,且其與第三國的美國、日本與歐盟各國權益存在的程度,皆在相對上與主觀上被賦予戰時國際法上的法主體性,並在此限度內,中國合法政府的「中華人民共和國」所擁有的對外代表權,其區域性的妥當範圍勢必縮小。

至於「中華民國」此一名稱下的「台澎金馬地區」,並非是在第三國的領域內,因此「中華民國」此一名稱下的政府體制,並非本文中的「流亡政府」;同時,「中華民國」與「中華人民共和國」政府的主要構成員皆尚未形成兩個完全不同的「民族」,因此亦非本文中的「民族解放團體」。

 

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