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加入國際組織、突破外交孤立之理論與策略 許慶雄/ 淡江大學日本研究所教授

進入二十世紀後半,國際組織之質與量不斷地增強,在國際社會與國際政治範疇,甚至取代國家與國家間之個別作用,形成不可忽視的影響力。其主要原因來自於:1.國際間強國的矛盾對抗,必須藉由成立國際組織來平衡,避免造成直接的武力衝突,弱國也必須依賴國際組織來自保;2.世界大戰之後必須成立國際組織來解決戰後的各種問題,追求和平安定的國際情勢;3.多國間的合作協調性條約,例如郵政、經貿、交通等都必須藉由常設性國際組織來處理解決問題。同時,各種不同性質與功能的國際組織不斷成立之後,也使得國家在國際社會中個別存在的空間消失。國家不僅在外交、政治方面,甚至包括文化、貿易、人權保障等等各方面,都必然會受到其他國家、國際組織或條約的影響與規範。因此,任何國家均不能自外於國際社會而孤立,必須積極地加入各種國際組織,才能掌握國際社會的脈動。[1]

由此可知,任何國家若未參與國際組織,在目前的國際社會,必然面臨困擾且居於弱勢地位。台灣要突破目前的外交孤立,最主要的問題點也在於如何加入國際組織。所謂民間外交、擴大邦交國、非正式外交等等都是不能徹底解決孤立的次要策略。 

一、        國際組織的本質

1、 國際法之規範

國際組織(International Organization)一詞目前已被恣意的使用,例如紅十字會、奧林匹克委員會等民間或非政府團體,甚至國家共同出資的國際企業、多國籍企業等,也都被稱為「國際組織」。事實上,各種國際組織設立的基礎、會員性質、權限、目的迥異,將這些不同層次的國際社會組織都稱為國際組織並不妥當。

國際法所稱之國際組織一般是指「政府間國際組織」,是由國家以條約所設置的國際法團體。這種國際組織的出現,一方面顯示個別國家無法達到某一目的,必須結合其他國家共同設置機構才能達成,所以有國際合作的意義;另一方面則顯示傳統上不受任何拘束的「主權」國家,在主權的作用上必將因此而受到各種條件的制約。因此,狹義的國際組織是指與主權國家、國際法有密切關連的政府間組織。關於此點,條約法公約第二條第九款即明確規定:「稱國際組織者,為政府間之組織」。[2]

因此依國際法理論,國際組織是多數國家爲達成共同利益與目的,以條約為基礎所設置具有國際性機能之常設性組織。所謂非政府間組織(NGO)並非國際組織。台灣於參與國際組織受阻擾之情形下,雖可積極參與NGO以增加國際能見度,多少有助於強化國際影響力。然而NGO與國際組織並無密切關聯,兩者基於理念與現實的矛盾,經常是處於對抗的狀態。因此台灣即使加入NGO也無法顯示國家主權性質,僅可作為助力,實不應設定為參與國際組織之主要目標。

2、 國際組織現狀分析

目前目前數千個國際組織之中,地位最重要者即為聯合國(UN),其他重要之國際組織也多屬聯合國傘下的「專門機構」。例如,國際勞工組織(ILO)是各種國際性勞工組織的核心機構,教育、科學及文化組織(UNESCO)是各種文教性組織的核心機構,世界衛生組織(WHO)是醫療衛生等有關國際組織的運作中心,世界銀行集團與國際貨幣基金(IMF)則是國際金融、經貿活動的核心,國際法院(ICJ)則是解決國際爭端的核心,其他糧食、航運、郵政、通訊、氣象、智慧財產、農業、工業等組織,都是聯合國所屬的國際組織。[3]

因此可以說國際組織是以聯合國為中心所形成的一個巨大集合體。這些以聯合國為中心的重要國際組織都在憲章規定,「凡屬聯合國會員,均當然有權成為本組織之會員」。若非聯合國會員,則需經由執行理事會推薦及大會三分之二表決通過才得成為會員。[4]由此可知,只要是聯合國會員國,欲申請加入其他國際組織,即便是與聯合國無關之國際組織,也都不成問題。反之,以目前台灣的國際法地位,要個別加入其他重要國際組織,其困難度皆高於加入聯合國。所以台灣要加入國際組織應全力以聯合國為總目標,不應分散力量去要求加入其他國際組織。除此之外,加入聯合國對台灣的另一個重要之處,是可以因此而取得世界各國對台灣的「國家承認」。

就傳統的國際法與國際社會而言,一個新國家必須一一獲得既存國家的「國家承認」,才能確立其國家地位,從此成為國際法上之國家。然而,自從聯合國成立之後,基於聯合國憲章的規定,各會員國都是主權獨立的國家,相互之間必須尊重其他會員國的主權獨立及平等,因此當一個新國家成為聯合國的會員國,等於同時獲得各會員國對它的「國家承認」。依現代國際法理論,當一個新國家加入聯合國時,其他會員國除非投票反對其加入,且特別聲明不給予國家承認,否則視同「默示承認」該國。更重要的是,即使是對於那些表明不予承認的會員國,在該新國家加入聯合國之後,將會在雙方同為聯合國會員國的效果下,除非其中一方退出聯合國,否則雙方之間的實際關係即為國與國的關係,本質上與國家承認無異。

由此可知,台灣若能加入聯合國,將毫無疑問的可以立即獲得聯合國一百九十一個會員國的「國家承認」,對提升台灣的國際地位將產生無可比擬的效果。目前外交部對國際社會爭取承認的努力,只能算是個別的運作,在成效上絕對無法與加入聯合國相比,何況所謂對中華民國政府的承認,在國際法上是隨時可以斷交也可以撤回的「政府承認」,其穩定性及所代表的意義更是微不足道。這也是我們必須把加入聯合國當作目前外交上全力以赴之重點的主要理由。如此作法不但不會浪費國力,並且將事半功倍,使台灣作為主權國家成為穩固不可變的狀態。

3、 現階段台灣參與國際組織的問題點

目前台灣所參加的國際組織主要以「世界貿易組織」(WTO)與「亞太經濟合作會議」(APEC)最為重要。然而,世界各國加入國際組織的主要目的及國際組織的功能中,最重要的是「集體安全保障」。台灣面對中國武力威脅,國際組織的集體安全保障效果更形重要。

聯合國經由長期的努力,已逐漸架構出集體安全保障的功能,任何會員國受到非法的侵犯與威脅,都是對聯合國的挑戰,全體會員國絕不會坐視不理。台灣的安全長期以來完全依賴台灣人民服兵役及負擔沈重軍事經費來維持,但是未來的國際社會已不是憑藉一國之國防便足以維護國家安全。因此,加入聯合國之後,不但可使台灣成為國際安全保障體系之一環,減輕人民軍事費用之負擔,更進而可以使台灣的地位安定,有助於各國對台灣的投資及台灣人民對未來經濟發展的信心,可獲得一舉數得之效果。[5]

除此之外,目前台灣參與國際組織的問題,更嚴重的是自己主動以「非主權國」性質的經貿體身分申請加入。因此,自然不能與其他會員國相提並論,涉及國家主權問題必然受到歧視打壓。香港在加入WTO之時,就很清楚的以英國的一個經濟體的身分申請加入,現在則以中國經濟體的地位繼續成為會員。再看看台灣的情況,政府說為了我們的經濟,為了我們的貿易不能不加入WTO;但是,難道為了加入WTO就可以否認自己是一個國家?對世界各國說我們不是一個國家?如果我們的政府只是對內認定自己是一個國家,卻對國際社會宣稱自己不是國家,那麼這樣有資格成為一個國家嗎?世界各國有哪一個國家為了加入一個國際組織而宣稱自己不是國家?而我們自己卻在申請的時候,宣稱自己不是國家,要求國際組織讓我們以經濟體的身分加入,更嚴重的是,甚至被認為是中國的經濟體之一,也不敢出聲否認。每年APEC高峰會,陳水扁為什麼不能以國家元首的身分出席?這不是因為中國的打壓,也不是因為APEC的會員欺負我們,而是因為我們當初就不是以國家的身分申請加入APEC。既然不是以國家身分加入,既然只是一個經濟體,怎麼可能會有國家元首?李登輝或是陳水扁又怎麼能夠以國家元首的身分出席呢?所以其他會員由元首代表國家參與的高峰會議,只是經濟體的我們因為不能有元首所以只能由其他人物參與了。既然不是國家,當然我們的外交部長也不能參加APEC外交部長級會議,因為我們只是一個經濟體怎麼可能會有外交部長。

一方面,主張以觀察員身分參與國際組織的主張或策略,也必須慎重。所謂觀察員(observer)主要是針對非國家的政治經濟體或國際民間團體參與國際組織時列席提供建議的制度。目前聯合國的觀察員中,只有梵諦岡教皇國是國家,其他都是非國家的各種團體,例如,紅十字會、加勒比海共同體、歐洲聯盟、非洲統一機構、回教國家組織、阿拉伯聯盟、大英國協事務局、巴勒斯坦解放組織等。巴勒斯坦在1988年宣布建國以後也曾申請加入聯合國,但是因為領土還被佔領尚未確定,所以被聯合國拒絕,只能成為觀察員。

台灣要成為觀察員與申請加入聯合國都同樣困難,但是成為會員國就等於是得到國際社會承認的一個主權國家,而成為觀察員卻仍然妾身不明,而且會被認為與巴勒斯坦解放組織一樣,是一個沒有資格成為國家的地區。因此,台灣若不申請成為會員國,只申請成為觀察員,等於是自我否定是國家,喪失了爭取使台灣擁有國家地位的機會。由此可知,台灣若經常以非國家的「經貿體」、「衛生體」等參與國際組織,且選擇非會員國的觀察員方式成為國際常例,則台灣未來必然被定位為第二個香港。  

二、        參與國際組織首先要解決內部問題

台灣要主張以國家身分加入國際組織,首先要面對的是自己本身是否主張是國家,否則任何策略也無法爭取各國支持。中華民國是不是國家?台灣是否已然成為獨立國家等問題,都必須明確地依國際法理論定義清楚。更重要的是,一個國家對自己的國家地位、主權本質必須「一貫持續不斷的堅持」。偶然提一下兩國論、一邊一國,立刻又自認是經貿體,面對中國恐嚇又立刻說不會宣布獨立,如此則永遠無法以國家身分加入國際組織。

第一個問題是為什麼台灣維持中華民國的體制就不是一個國家?這可以由以下三方面來說明。

首先是建立新政府與建立新國家之間的關係為何?這可從歷史方面說明。中國這一個國家是幾千年前即存在於人類社會的古老國家,我們所受的教育也已充分說明。因此1912年中華民國是推翻腐敗的滿清政府,建立民主的國民共和政府,這只是改朝換代,中國這個國家並未被消滅,當然也不可能誕生一個新國家叫做中華民國。法理論上,中華民國的建立,是打倒了中國的滿清政府,而不是脫離中國獨立,更不可能是消滅中國,建立一個名為中華民國的新國家。事實上也不可能,因為中華民國從來沒有留下任何一塊土地讓大清皇朝的中國得以繼續進行統治而存在;因為,如果是分離獨立建立新國家,原本的國家必然是繼續存在。在歷史上從來就不曾出現一個國家被消滅後,於該國的土地上,以其原有的人民再建立一個新國家的例子,國際法上也沒有這樣的建立新國家理論。中華民國推翻滿清的例子,並不是建國,而是改朝換代,是政權的變動,是政府的更換。

 所以,自中華民國成立,自其名稱出現以來,其目的是要成立一個中國的新政府,以繼承腐敗的滿清政府,而非從中國分離獨立建立新國家。中華民國從來就沒有脫離中國成為一個新國家,中華民國與中國是表埵X而為一的,中華民國政府從來就沒有說過要從中國分離獨立。換言之,原來即有國家存在的領域及人民,根本沒有機會也不可能建國,理論上只能夠推翻原有的政府,中華民國即是屬於此種情形所產生的中國歷代的一個政府。

一般形容中華民國是一個國家,實際上都是在說明中國是一個國家,所以中國在美國有大使館,有一百多個國家承認,在聯合國是安理會常任理事國;沒有錯,這些都曾經由中華民國政權代表,但是絕不能以此誤以為中華民國政府就是國家。中國是國家,而某一時期是由中華民國代表,故兩者重疊,但並不因此就使中華民國成為國家。「中華民國」它從來就不是一個國家,而是一個政權,一個政府。雖然中華民國政權自1949年起敗退到台灣,但其在聯合國的席次卻是代表「全中國」的10多億人民,代表在「全中國」這塊土地上的政府;所以不能以此就認為,1949年以後中華民國在聯合國的席次就是僅僅代表著不受中國統治的台灣地區、代表著在台灣的2300萬人;同樣地,這也不代表台灣就已從中國分離獨立了。

    中華民國政權敗退到台灣後,世界各國承認它,其意義是繼續承認中華民國政府代表「中國」這個國家,承認它是代表中國這塊土地及中國人民的一個政府;並非承認它是代表台灣地區的一個國家,也不是承認它是代表台灣這塊土地或台灣人民的國家。所以,中華民國政權敗退到台灣,並不是成為一個與中國分裂的國家,它只是一個敗逃的政權。根據國際法,一個舊政權遭受到新政權的革命或叛亂時,若是舊政權尚未被完全消滅,還據有一部分領土及人民的過渡時期,尤其是像東西冷戰的國際情勢下,美、日等世界各國依據該國本身的政治利益,雖然知道於理不合,卻硬是要心虛地支持敗退到台灣的中華民國政權,承認它是中國的合法政府並無不當。明知北京新政府已經成立,有效統治著中國大部分的土地與人民,卻硬是和中華民國政府的國民黨政權同聲地指其為叛亂團體、匪偽政權,不能代表中國。在東西冷戰的時期,各國很勉強地承認在台灣的中華民國政府代表中國,又適逢中國發生文化大革命,未能在國際社會上表示其反對的聲音,所以西方國家勉強承認一個幾乎要被消滅的,敗退到台灣繼續與中央對抗的中華民國政府代表中國。當時的國際社會,就是基於這樣的原因而承認中華民國政府代表中國;但是,我們並不能以此認為中華民國政府敗退到台灣後,就自然成為一個與中國無關的國家。我們看中華民國在世界上的27個邦交國,他們對於中華民國的承認,也是承認中華民國是合法代表中國(包括中國大陸及10多億國民)的政府,而非承認中華民國是與中國無關的,是在台灣的另一個國家。[6]民進黨政府成立之後,在邦交國眼中仍是代表中國的合法政府,陳總統是中國及中國廣大土地、人民的元首;所以北京才要抗議,也有權抗議;而這些邦交國才會要求金援,否則要轉為承認北京才是合法政府。所以,兩岸的外交戰仍然是停留在中國這一國家內部合法、非法政府之爭的模式中。

一方面,中華人民共和國也從未主張,要從中華民國政府統治下的中國分離出去獨立建國,就國共內戰的歷史來看,共產黨執政下的中華人民共和國政府並非主張分離獨立,所以中國並未分裂;如果中華民國政權不能夠反攻大陸,不能取代北京政府掌握中國大陸的政權時,中華民國體制就變成一個叛亂體制;而台灣人接受此一叛亂團體的統治,就代表台灣人甘願繼續在台灣叛亂、作各項準備以等待機會反攻大陸,或者是暫時不攻擊合法的北京政府,先偏安台灣,待中國大陸內亂之時再趁機奪回政權。所以,只要維持中華民國體制的現狀,台灣就不可能是國家。此外,中國共產黨從一開始就只是要成立一個新政府,從來就沒有主張要從中國分離獨立,也從來不是要建立一個新國家,所以中國從來沒有分裂,至今仍只有一個中國,只是國家內部有一部份被非法政府所統治,所以合法政府(中華人民共和國)才要壓迫中華民國快降伏,這就是所謂的兩岸問題、台灣問題、一個中國問題。

    其次,由國際社會的觀點切入,我們看國際社會如何處理中華民國與中華人民共和國間,所謂中國政府合法代表之爭,看聯合國與世界各國如何處理國家間的建交、國家承認、政府承認問題,結果都是依據國際法所確認的各項原則來認定,中華人民共和國才是代表中國的政府。

國際法上的承認理論明確區分為政府承認和國家承認,其適用的區別就在於,新政權革命時的意圖是要建立一個新政府或是一個新國家。如果革命運動所欲追求的是建立新政府,那麼世界各國所給予的就是政府承認;如果革命運動所欲追求者為建立新國家,那麼世界各國就會認識到該革命運動的主張是想從母國分離獨立,基於客觀的事實認定而給予國家承認。

我們看孫文領導國民黨的革命,其目的就是要建立新政府,所以世界各國對中華民國的承認就是政府承認,承認中華民國取代滿清政府成為代表中國的政府。就歷史而言,中華民國本身從來未曾向世界各國宣示要建立一個新國家,所以沒有任何一個國家給予中華民國國家承認,承認中華民國是一個與中國或大清帝國無政府繼承關係的新國家。我們可以由外交部等官方文件得知,自1912年以來,世界各國對於中華民國的承認,包括美、日、歐洲及其他曾經與中華民國有過邦交的國家,他們對中華民國的承認,都是承認中華民國政府為代表中國的合法政府,國際社會所給予中華民國的是政府承認而非國家承認。所以當北京政權出現並實際有效地統治中國後,國際社會便撤銷對中華民國的政府承認,轉而承認中華人民共和國為代表中國的政府,這就是政府承認的變動。這也是目前我們看到外交部一天到晚忙著花錢鞏固邦交國的原因。如果各國對中華民國的承認是屬於國家承認,那麼依據國際法,國家承認是不能撤銷的;如果孫文領導國民黨革命後,世界各國對中華民國的承認是國家承認的話,即使今天中華民國的領土只剩下台灣,即使今天美國與中華民國斷交,甚至是交戰,依據國際法理論也不能撤銷對中華民國這個國家的承認。國際法上並不能因為兩國之間的關係突然惡化,就可以撤銷對對手國的國家承認,國家承認一經作出即不能撤銷,受到承認的國家即永遠存在,除非國家瓦解(像舊蘇聯)或被他國消滅。但是,美國是否承認中華民國是一個國家,你得到的答案一定是否定的。我們的外交部自己也宣佈,與我們有邦交,「承認」我們的國家只有27國;為什麼只有27國?為什麼承認我們的國家會減少?其原因就在於各國對中華民國的承認祇是政府承認這一事實。這27國對中華民國所做的承認,只是承認中華民國為代表中國政府的政府承認,並不是國家承認。中華民國官員說中華民國是一個國家,但是世界上從來就沒有一個國家對中華民國政府做出國家承認。

    另一方面,聯合國如何處理中國代表權問題也可以證明中華民國不是國家,聯合國也不是以國家承認的方式來處理中國代表權的問題。中華民國體制的官員說,中華人民共和國要申請加入聯合國也是等了22年,這種說法是欺騙台灣人;中華人民共和國從來就沒有提出申請加入聯合國,從來就沒有提出申請書說中華人民共和國是一個新國家,要以新國家的身分申請加入聯合國。中華人民共和國是以代表聯合國創始會員國中華民國及安理會常任理事國的中華民國(聯合華民國憲章二三條目前仍使用中華民國名稱)的身份,以中國的新政府身分,要求聯合國將中國代表權,以及中國在聯合國安理會常任理事國之席次交予中華人民共和國政府,因為中華民國政府已經是一個被中華人民共和國政府所推翻、所取代,不能合法代表中國的舊政權。中華人民共和國是以此種方式進入聯合國,要求國際社會給予政府承認,認定中華人民共和國是唯一合法代表中國的政府,聯合國於1971年即已對中華民國作出此種認定的明確決議。

    反過來說,如果聯合國是認定中華民國是一個國家,中華人民共和國又是另一個國家,那麼中華人民共和國當年就應該是以新國家的身分申請加入聯合國,而不是認定其為代表中國的唯一合法政府,取得中國代表權。如果中華人民共和國以新國家的身分申請加入聯合國,聯合國又怎麼不依照一般新國家申請加入的程序由安理會來審查,而是由大會採用討論中國代表權的方式,將原來由中華民國代表的中國席次交予中華人民共和國?聯合國之所以會認定中華人民共和國為唯一合法代表中國的政府,就是因為中華民國從來就不是一個國家,只是一個中國的政府而已。當一個舊政府喪失其原有的土地與人民,而由新政府實際有效地統治其原有的土地與人民時,國際社會當然認定新政府才是代表該國的政府,也因此才決議,由中華人民共和國來代表聯合國的創始會員國、聯合國安理會常任理事國的中華民國(當時中國的國號),也就是中國這一個國家。聯合國從未開除任何會員國亦證明中華民國不是國家。中華民國體制的官方說法,說成中華民國被趕出聯合國,真是莫名其妙。事實上,聯合國從成立之後就從來沒有趕出過任何會員國,從來沒有開除過任何國家的紀錄。不但沒有這種紀錄,譬如伊拉克入侵科威特,聯合國也未開除伊拉克的會籍,伊拉克到今天都仍然是聯合國的會員國;一個與聯合國對抗,與聯合國作戰的會員國都沒有被開除,更何況當時還是一個好好的中華民國怎麼可能會被開除?其實中華民國根本就沒有被開除,中華民國政府是因為被認定為叛亂團體,不能夠再繼續代表中國,所以才必須讓出中國的代表權,必須讓出中國在聯合國的席位,讓出中國在安理會的席位,轉由新政府中華人共和國來代表。聯合國並未驅逐中華民國,中華民國對國際社會而言,只是中國這個國家某一個時代的一個國名、一個政權而已,並非一個不同於中國的國家。所以,世界各國對中華民國的認定是,中華民國不是一個國家,中華民國祇不過是存在於中國某一個時代的政府的名稱(國名)而已,中華民國政權敗退至台灣繼續叛亂,世界各國對於兩岸問題不願意也不能表示關心,因為這是北京平定叛亂的問題,是屬於一國內戰的問題,是中國的內政問題。

    換言之,當中華民國體制成為中國的一個舊政府,國際社會都承認中華人民共和國才是唯一合法代表中國的政府時,在台灣的中華民國理所當然的就成為中國的一個叛亂團體,我們台灣人就成為被中國的叛亂團體所統治的叛亂地區的一份子;很清楚的,這就是我們今日的現狀,這就是今天台灣人的身分、台灣今日在國際社會上的地位,以及為什麼台灣不斷面對中國武力威脅的原因。

    這並不是因為國際社會看不起台灣而欺負我們,否則何以當南斯拉夫境內的科索沃欲爭取獨立,而南斯拉夫政府對其實施種族淨化、大規模屠殺阿爾巴尼亞裔住民之時,世界各國卻對其投注相當的關心,而且北大西洋公約組織也出兵制止南斯拉夫的暴行,聯合國安理會也積極介入。一個在南斯拉夫境內的科索沃,人口也只不過百來萬而已,且仍未脫離南斯拉夫的統治;台灣有2300萬人口,世界各國卻不承認我們是國家,不關心介入我們被北京恐嚇威脅,而且要兩岸進行各種對話、協商、和談,要我們中國人的事由中國人自己解決,不要製造麻煩,難道台灣真的這麼被人看輕?世界各國都不願意對台灣加以關心?我們看美國對於以色列與巴勒斯坦和談所付出的種種代價,再來看兩岸問題,為什麼美國不會積極介入?其原因就在於台灣維持中華民國體制,因為在國際法上,中華民國體制只是中國的一個叛亂團體的地位而已,並非國家,而這也是二千多萬人自己的選擇,維持中華民國體制的現狀,這就是主流多數維持現狀派的結果。

   最後則是由我們自己方面的問題來看,我們所謂的中華民國政府官員,在處理涉外事務時,一再否定我們是一個國家,不論是參與APECWTO,都對外國宣稱我們不是一個國家,要求各國際組織讓我們以不是國家的地位,以一個經濟區的地位加入國際組織。甚至我們的民眾、立委民代及政府官員到中國去時,也不是拿所謂中華民國外交部所核發的護照,而是拿由中華人民共和國公安部所核發的台胞證。如此,既然連自己都認為不是國家,那麼台灣就只有成為一個叛亂地區的命運了。因為,不論是從國際法或者是從歷史上來看,如果一個政權不是一個國家的合法政府的地位,那麼它便必然是一個地方政府、叛亂團體或者非法政府的地位。

    所以,從以上三點就可以知道,維持中華民國體制的台灣,原本就不是一個國家的地位,也不可能成為一個國家。

其次另一個必須處理的問題是,「台灣主權不屬於中國」、「台灣事實上已經獨立」等說法是否正確。有關台灣主權歸屬的問題須要認清以下兩點。第一點,有權擁有台灣者,必定是一個國家,目前除了中國之外,沒有其他國家主張台灣是其領土的一部份,所以台灣問題並不是所謂的領土紛爭,不是國與國之間的領土紛爭;第二點,即使台灣共和國存在,台灣主權歸屬也不是領土紛爭的問題,是國家生死存亡的問題,所以不能以國際法上有關領土紛爭的理論,適用於台灣主權歸屬問題之探討。

其實,當我們在探討台灣屬於誰的問題時,台灣就已不是國家不是國際法上的主體,只是一個客體;因為台灣不是國家,所以才會有屬於誰的問題。而台灣這塊土地也不可能屬於「台灣人」,因為「台灣」不是國家,國際社會上不存在一個名為台灣的國家。生活在台灣的人們沒有國家的觀念,所以「台灣國民」也不存在,認為被誰統治、地位如何都無所謂,只要安定、只要不發生戰爭就好。台灣人甘願接受中國舊政權中華民國政府的統治,這樣的狀況下,台灣為何不屬中國?接受中華民國體制卻主張台灣不屬於中國是矛盾的,日本敗戰後唯一主張對台灣擁有主權的國家只有中國,而台灣人也從未主張要從中國分離獨立,所以中國自然擁有台灣的主權。面對中國的叛亂團體——中華民國政權在台灣的統治,面對中國一再認為,台灣是其叛亂一省的主張,台灣的人也一直默默的做叛亂團體的一份子,沒有主張要從中國分離獨立。台灣人不但不敢對抗中華民國體制、不敢對抗此一來自中國的叛亂團體的統治,甚至還主張台灣的國名叫做中華民國,那麼如何能夠說服國際社會相信台灣不屬於中國?如何能夠說服國際社會相信,台灣已經由分離獨立運動,建立了一個與中國無關的國家?

    事實上,國際社會上大多數國家,早已用實際的行動承認台灣屬於中國。1978年以前,美國及日本、法國、加拿大等國家,都承認中華民國代表全中國,各國的大使館都設在台灣,如果不承認台灣是中國領土的一部份,各國會把駐中國大使館設在台灣嗎?所謂的中日合約、中美共同防禦條約,不都在台灣簽訂,適用於中國的台灣地區嗎?由此可知,不論由法理或事實行為,要推翻台灣在戰後歸屬中國,可以說是比登天還難。沒有任何一個國家主張要台灣,要跟中國爭奪台灣的主權,只有中國要台灣,那台灣當然是中國的。

台灣為什麼不是一個國家,主要的原因就是,既然台灣是在中華民國這個中國的一個舊政權的統治之下,在一個中國的叛亂團體的統治之下,那麼台灣要如何成為一個國家?基本上,在台灣這塊土地上進行統治的最高長官,就是叛亂團體的最高長官,而在此一叛亂政府體制之上,還有一個在北京,可以對其加以干涉的合法中央政府;在台灣這塊土地上就沒有最高的權力,沒有獨立國家所必須擁有的最高主權。因此,中華民國體制若是繼續在台灣存在,台灣共和國的建立、或者台灣要成為一個獨立的新國家就不可能;所以,去除中華民國體制就成為台灣要獨立建國、台灣要成為一個國家的前提要件。如果我們自己不先否定在台灣的中華民國體制,不認為中華民國是叛亂團體而不是國家,不主張我們要從中國分離獨立,建立一個與中國無關的國家,那麼我們就不可能建立屬於自己的新而獨立的國家。但是,我們看看今天台灣各黨派的主張,新黨主張要捍衛中華民國,國民黨認為在台灣的中華民國是一個國家,民進黨則是半推半就的承認中華民國是國家,認為暫時使用中華民國這個國名也不錯,並多次於各種場合,公開聲明台灣早已獨立不必再追求獨立建國。如此一來一般的民眾根本就不會關心獨立建國的問題,也相信中華民國是一個國家。如果台灣真的已經是一個獨立的國家,那麼陳水扁又向北京、向美國保證不會宣佈獨立,發表「四不」、「五不」,這不是自欺欺人嗎?如果台灣已經獨立,何必調查台灣人是不是支持台灣獨立?如果台灣果真已經獨立,為什麼在每次與台灣獨立議題相關的民意調查中,總是有那麼多的人反對或不支持台灣獨立?已經獨立成為國家,而生活在這個國家的人竟然反對台灣成為獨立的國家,可見台灣還沒有獨立建國,所以才要進行民意調查,看看有多少人支持台灣獨立建國;調查台灣民眾是否因為害怕中國的武力威脅,所以才不敢支持台灣獨立。基於以上種種的理由,就使得「台灣是一個國家」的說法講不通。台灣如果已經是一個國家,而先後在這個國家執政的國民黨和民進黨卻一再反對台灣獨立,或聲明不會獨立,甚至說台灣獨立是一條死路,這在論理上是說不通的。

如果台灣已經是一個獨立的國家,那麼美國為什麼要反對台灣獨立?難道美國的情報管道那麼沒有用,美國的通信科技那麼不發達,不知道台灣已經獨立了,所以還在反對台灣獨立?北京政府更是奇怪,竟然不知道台灣已經獨立,所以還不斷警告台灣,如果宣佈獨立就要武力犯台,這不是放馬後砲嗎?台灣人在此情況下,還說台灣早已獨立,不必宣佈獨立是說不通的。台灣已經成為獨立的國家,全世界都不知道,只有在台灣的民眾知道,難道一個國家可能這樣靜悄悄地、偷偷地獨立嗎?[7]

最後,台灣如果要以國家身份加入國際組織,除了上述有關國家性質的理論必須釐清之外,更重要的是必須「一貫持續不斷的堅持」台灣是獨立國家。一個國家的建立,各種有關成為國家的條件固然重要,必須要完備才可成為國家,但是要成為國家者絕不可中途停頓或否認自己的身份是國家。李登輝或陳水扁雖然提出過兩國論、一邊一國論,引起國際注意到台灣是否要獨立,但是轉眼之間,又繼續中華民國體制,又說獨立與否應由台灣人民決定。這與巴勒斯坦雖不具備獨立之條件,卻一再堅持自己是國家,沒有一分一秒間斷過,相較之下恰好呈現出強烈的對比。事實上,台灣具備所有成為國家的條件,有時也自我主張是國家,但是大部分時刻卻是一再做出否定自己是國家的動作與言論。這就是台灣要成為國家,要以國家的身份加入國際組織得最大矛盾與障礙。

三、參與國際組織之策略分析與具體建議

1.中國因素

中國可以向國際社會主張台灣是中國的叛亂一省,要求各國不可以介入中國內政,封鎖台灣以國家身分加入國際組織。最主要的原因是台灣繼續維持中華民國體制的前提下,這些都是北京依據國際法理的合法主張,絕非世界各國「怕」中國或者因為中國是強國等原因。所以如果台灣主張是獨立國家,要求加入國際組織的立場堅定、論理正確,則中國的阻擾將事倍功半,若再配合中國本身的矛盾及內部動亂,則中國的阻擾或引發兩岸衝突的可能性將大為降低。過去在70年代文化大革命時期、九七香港回歸前後時期,都是有利於台灣的時機。當然未來中國也有各種問題會發生,2008年北京奧運、經濟發展上的困境、內部民主化運動等,都是台灣可以採取行動的機會。

2.向聯合國秘書長提出加入聯合國申請書。

台灣如果要證明自己是國家,那麼就應該申請加入聯合國。譬如過去歐洲有三個小國家,分別是列支登斯敦(Liechtenstein)人口約三萬人,聖馬利諾(San Marino)人口約二萬五千人,摩納哥(Monaco)人口約三萬人,在歐洲各國籌組歐盟時,不被當作國家看待,無法參與歐盟的運作,這些小國在體認到只有參與國際組織才能維護國家利益並發揮影響力之後,分別於1990年、1992年與1993年申請加入聯合國,之後包括歐盟與其它歐陸國家就不能再認為他們不是國家。1999年南太平洋的小國,人口只有1萬多人的諾魯,以及人口只有8萬人的吉里巴斯,也申請加入聯合國,並於同年九月正式成為聯合國的會員國。

    由此可知,加入聯合國是一個新國家要取得各國承認最有效、最直接的方式,甚至在表明加入聯合國的時刻,各國就必須以國家地位與之往來。所以,一個國家要獲得國際社會的承認,最好的方法就是申請加入聯合國。台灣要成為國家的第一個階段,就是要明確地主張從中國分離獨立;第二個階段,就是以國家的身分,向聯合國提出加入聯合國申請書,入會案能不能通過是另一回事,但是向聯合國提出新國家入會的申請,就足以證明台灣已經是一個國家了。

3. 爭取各國支持之策略

國際社會如果支持台灣的獨立運動,常被中國指為干涉內政。但是一個國家的行為是否涉及干涉他國的內政,主要看該行為是否是主動的。譬如加拿大魁北克省的獨立運動,假設法國與加拿大之間的關係不睦,假設魁北克省的人一向樂意作為加拿大聯邦的一份子,而法國政府為了要使加拿大政府無法順利統治國家內部,故意運用某些資源,主動煽動魁北克人叛亂,並提供金錢、武器等各方面的援助,使魁北克人從事分離獨立運動,在這樣的狀況下,加拿大及其他國家就可以指責法國干涉加拿大的內政。但是今天的事實是,居住在加拿大的法裔魁北克人,其本身的意願就是要從加拿大分離獨立,自己自動自發地推動獨立運動,進行自決投票。如果法國表示支持魁北克獨立運動,主張應該尊重魁北克人的意願,那麼加拿大也不能指責法國干涉內政,因為魁北克獨立運動是魁北克人所自動自發進行的,並非受到法國的煽動,法國只是表明應該尊重魁北克人的意願,所以這不是干涉內政。因為所有人民都有自決的權利,這在「聯合國憲章」、「賦予殖民地及人民獨立宣言」、「友好關係原則宣言」等國際法中均清楚揭示此一「人民自決原則」。所以,國家是否構成干涉他國內政的關鍵,在於該地區人民的意志。譬如香港並沒有從中國分離獨立的意願,如果英、美等國主動提供各項支援煽動香港獨立,才有可能構成干涉他國內政的狀況。

因此,要認定一國的行為是否干涉他國的內政,首先要看該行為是否是人民主動的行為,如果是,就不構成干涉內政;其次就是要看該行為是否涉及人民自決,如果是,就不構成干涉內政。當然,還有其他並不構成干涉內政的行為,譬如違反國際法上所禁止的集團虐殺、人權侵害等強行法規,此時世界各國所作出的制裁,便不構成干涉內政;北約空襲南斯拉夫,各國出兵科威特均屬此例。所以,台灣人自己若沒有主動展現要從中國分離獨立的建國意志,這樣的狀況下,則各國支持台灣獨立會因此而背上干涉中國內政的罪名。如果台灣人民站起來,主動、積極的從事獨立建國運動,則世界各國的支持就不是干涉中國內政。台灣只要一貫堅持是獨立國家,事實上要取得國際社會支持並不困難,各種策略方法都會有事半功倍之效果。甚至野生動物、森林環境都予以保護的國際社會,怎麼可能縱容中國武力犯台,殘殺台灣人民。

4. 最重要的是台灣自己應有詳細的規劃,步步向目標前進。

今天在台灣要推動獨立建國運動,應該是要讓人民了解台灣的中華民國體制是叛亂團體的事實,只要讓台灣人了解維持現狀就是讓中國有正當性來併吞台灣,台灣人的建國意志自然就會展現出來。,何況台灣地區並沒有人民解放軍,台灣人要表達建國意志很簡單,只要勇敢地對國際社會說出來就可以。建國有愈多人支持當然愈有力量,事實上,台灣沒有人不願意建國,國民黨、親民黨、民進黨都認為中華民國是國家,台灣已經是國家,可見台灣人要有一個國家的意志是百分之百,只是沒有認清,中華民國體制是叛亂團體的事實而已,由此可見我們獨立建國理念的宣揚做得還不夠,這才是重點。一般而言,台灣人只要有堅定的建國意志,建國就可以成功;因為台灣早已擁有土地、人民、政府、軍隊,是人類歷史上最強的叛亂團體。當年印尼只憑幾百支步槍就脫離荷蘭獨立建國,如果像今天台灣這樣的條件都無法建國,那麼人類歷史上其他的建國運動根本不可能成功。(本文發表於國家展望基金會「迎接全球化、超越2008」系列研討會論文) 


註釋

[1] 有關國際社會組織化的歷史發展與相關問題之分析,請參照,佐藤哲夫「国際社会の組織化の理論的検討」,日本国際法学会編『国際機構と国際協力』三省堂,2001年,P.1-27

[2] 許慶雄、李明峻『現代國際法』元照出版公司,2001年,P.289

[3] 參照,藤田久一『国連法』東京大学出版会,庄司真理子「国際機構相互の協力関係」,『国際機構と国際協力』前引書,P.161-194

[4] 横田洋三編『国際組織法』有斐閣1999P.72

[5] 許慶雄『加入聯合國手冊』台灣共和國申請加入聯合國運動聯盟出版,1998年,P.46-47

[6] 有關國家與政府之區別、國家承認與政府承認之區別,以及分離獨立建立新國家與革命政變建立新政府之區別;各國國際法入門書籍皆有論述。參照,日本国際法事例研究会著『国家承認』1983年;『国交再開•政府承認』1988年;王志安『国際法における承認』東信堂,1999年。

[7] 許慶雄『中華民國如何成為國家』前衛出版社,2001年,P.179-184

 

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