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北社系列講座之台灣如何加入國際組織(選摘)

2003-06-28 台灣如何加入國際組織--李明峻    寬頻收視 (窄頻收視)

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台灣無法加入國際組織的原因台灣還不是一個國家

 參加國際組織的前提是,必須是一個國家。台灣現在有一個很大的問題,就是台灣不是一個國家。

台灣為什麼不是一個國家?我們所受的教育一直告訴我們,中華民國是一個主權獨立的國家,因此住在台灣的人從未懷疑自己不是一個國家。有些人將所謂統獨問題視為是國號問題,也就是「中華民國」或「台灣國」的問題;也有人主張「台灣已經獨立,國號叫作中華民國」。但若從國際法來看台灣的法律地位問題時,即知台灣與中華民國在國際法上是兩個完全不同層次的問題。台灣目前只是個地理名詞,指包括台灣島嶼澎湖等附屬島嶼在內的島群,這塊土地屬於哪個國家在國際法上屬於領土論的問題。中華民國是中國這個國家被取消承認的一個舊政府,其與中華人民共和國的關係如何,在國際法上是屬於國家論的問題。在國際法上,領土論與國家論是兩種不同層次的問題。世界上尚未出現「台灣國」或「台灣共和國」,而中華民國在一九七一年已被聯合國決議由中華人民共和國所取代,是在法律上已經消滅的舊政府名稱,它也不是國家。法律上已經消滅的「中華民國」,因為控有日本於舊金山和約放棄的台灣這塊土地,使其在實際上擁有國家的要件,成為一個事實上存在的國家。美國在一九七九年承認北京的中華人民共和國政府代表中國時,中華民國在法律上已經消滅,但為維持與台灣這塊土地的關係,因而制訂「台灣關係法」的理由即在於此。然而,「台灣」或「中華民國」目前卻都還不是國家。目前我們面對的問題是:實際上擁有國家的要件,但卻因為把中華民國和台灣扣在一起,結果反而連國家都不是,而自身的領土也說不清楚。

 中國在處理領土問題時,最喜歡用「固有領土」一詞,但這是一個籠統且不講理的概念。固有領土顧名思義是建國時就擁有的領土,那麼中國在建國時有沒有台灣這片領土?就算是建國時擁有的領土,一旦把他割讓出去,也就成為他國取得的領土,不能以「固有領土」的理由來否定割讓的效果。更何況在一國內部,固有領土與其後以割讓或其他方式取得的領土在法律上的地位是一樣的,都平等地屬於國家的領土。因此,就法律層次解釋,「固有領土」的說法完全沒有意義,有的僅是政至上的意義。

 我先前提到過,台灣這個島曾隸屬於很多國家,如荷蘭、西班牙或日本都曾合法統治過這塊領土,可見他不是自古以來一貫是中國的領土。更何況從《明史》、《清史稿》等中國正史來看,至少有一百多向敘述說台灣自古不通中國,而大清帝國皇帝都說台灣屬於日本,台灣是否屬於日本尚有爭議,不過我們確定的事,至少大部分中國古籍認為台灣部屬於中國。

 「台灣是中國一部份」說法,中國式在一九四一年以後才開始主張的。中華民國是繼承大清帝國的政府,但一九一二年中華民國建國時領土並未包括台灣,因為台灣在一八九五年時就變成日本的領土。當日本政府主辦統治台灣四十週年慶典時,當時的福建省主席陳儀曾受邀參加,他在台北致詞時還說:「台灣人民能生活在日本政府統治下真是幸福。」絲毫沒有質疑台灣是日本的領土。鼓吹民族革命的中國共產黨更高聲支持台灣獨立,他們認為台灣民族應該與朝鮮民族、安南民族一樣,脫離日本的殖民統治而建立獨立國家,與中國一起並肩對抗帝國主義。在一九四一年底的珍珠港事變後,國民黨政府正式跟著美國一起宣戰,片面廢除中國之前所締結的不平等條約,才開始主張馬關條約無效,提出對台灣的領土要求。其後在一九四三年的開羅宣言與一九四五年的波茨坦宣言等,中國都基於領土擴張野心而向同盟國要求取得台灣。中國共產黨甚至到一九四七年的二二八事件還支持台灣人民起義抗暴建立獨立國家。

 按照國際法,和平條約才是最終決定戰爭結果的法律文件,因此台灣的所有權要到一九五二年四月底舊金山和約生效後,日本才算正式放棄對台灣的領土主權。就此而言,台灣在一九五二年之前還是日本的領土,中國政府只是依照盟軍統帥第一號行政命令,對台灣進行軍事佔領而已。美國於一九五○年六月發佈的「台灣中立化宣言」中,明白指出台灣地位尚未決定要等到戰爭結束後由聯合國處理,或是日本政局安定後,再由台灣人民決定等。這些宣言的內容說明,台灣這塊土地在一九五二年以前還是日本的領土,而正式脫離日本領土的時間是一九五二年,台灣在一九五二年以後就變成日本放棄的領土,處於一個未定的狀態。

 台灣成為國家的方法摒棄中華民國

 就法律而言,沒有任何文件可以證明台灣屬於中國。但是中華民國政權在一九四九年以後跑來台灣,這個失去本國領土的流亡政府卻因佔有未定論狀態的台灣這塊土地,而得以在事實上繼續存活。在中華人民共和國政府成立以後,中華民國政府仍堅持「一個中國」政策,並沒有說自己是另一個國家,反而持續與中華人民共和國競爭中國代表權。一九七一年以後,中華民國雖在中國代表權之爭敗下陣來,但為維持其在台灣的統治,不惜捨棄美日歐各國「兩個中國」的建議,繼續在法律上堅持正統的地位,以避免提早全面改選的壓力。結果使台灣迄今仍處於中國代表權之爭的狀態,無法進入國際社會。

 近年來,台灣內部因民主化而改變外來政權的體質,特別是國際社會已認定北京的中華人民共和國是中國這個國家的代表,因此中華民國無論名實都應蕩然無存。但由於台灣的民主化是採分期付款的方式,因此在經過數次總統直接民選之後,「國號」卻仍是中華民國。為求解釋台灣事實上已存在一個國家的現實狀態,因此有所謂「中華民國是主權獨立國家」說法。然而,中華民國要變成國家,只有在一個前提下才能成立,那就是主張「兩個中國」,而其方式有三種。第一種是國家分裂方式,也就是說一九一二年成立的中華民國在一九四九年十分列為三個國家,其中的中華人民共和國和蒙古共和國是分離獨立出去,而中華民國縮小變成金門、馬祖和台灣的政權。此種情形類似原本的印度其後有巴基斯坦和孟加拉獨立出去而變成三個國家,而印度的領土雖然縮小但仍為印度的方式。

 第二種是為所謂分裂國家的情形。亦即,在中國這國家架構之下,有中華民國、中華人民共和國兩個意識型態不同,因內戰而分出的國家,與東西德的模式一樣,雙方都主張是同一個國家,且都自認為自己這一方是代表國家的中央政府。此種情形實質上是兩個國家的政府在爭奪一個共同國家的政府,即所謂「屋頂理論」。李登輝先生的兩國論,基本上就是從這主種德國模式所衍生出來的理論,這兩個國家的政府相互間即處於特殊的國與國關係。

 第三種情形則是,中華民國是在中國內戰之後而產生的獨立新生國家。中華人民共和國成為全中國的中央政府,而中華民國這個本來的舊政府在成為叛亂團體之後決定獨立出來成為新生國家。

 只有在這三種情況下,中華民國才可以算是國家,但是這三種模式的前提都是兩個中國,不論是任何一種主張,其重要的前提就是中華人民故共和國是另外一個國家,如果這部分不處理的話,要講中華民國是一個國家,是完全行不通的。

 因此,中國在國際上主張「一個中國,北京政府是中國唯一的合法政府」,完全沒有任何問題,但當其強調台灣是中國的一部分時,卻發現大家都難以接受。第一個理由是,台灣不是其他國家的領土,所以任何國家沒有權利對台灣的歸屬表示意見,因此中國要求國際社會其他國家「承認」中國對台的主權,基本上就是有問題的作法。第二個理由是,各國若是承認台灣是中國的一部分,那麼它的國民若要入境台灣,就必須申請中華人民共和國的簽證,它的國民若要到台灣來投資做生意,就必須得到中華人民共和國的批准,但是這點完全是不符現實的。這麼一來,各國只好採用變通的方式,例如對於中國主張台灣是中國的一部分這件事,表示「知道了(acknowledge)」或是「記下來了(take note)」,比較嚴重的也頂多是對中國的「主張」表示理解(realize)或尊重(respect),大家都用這種迴避方式以避免說謊,因為中國事實上並沒有統治台灣,也無權主張台灣是中國的一部分。

 事實上,各國還與台灣進行各種形式的往來,也都沒有經過北京的許可,表示各國不認為台灣是中國的一部分。在法律上也是如此,如果台灣是中國的一部分,則美、法等國銷售武器給台灣,這種行為絕對是干涉內政的,因為外國賣武器給國內的叛亂團體,中央政府絕對可在聯合國提出抗議,甚至是派兵攻打。但現在的情況則是各國公開賣武器給台灣這塊土地的人民,卻不見中國在聯合國提出抗議,主要是因為如果將此問題提交聯合國處理,則首先必須爭辯台灣是否為中國的一部分,會促使國際社會釐清台灣的法律地位,此點反而對中國不利所致。

 然而,台灣不是中國的一部分,和中華民國是不是中國的一個政府,這兩者是不同的問題。各國可以主張台灣不是中國的一部分,但無法否認中華民國與中國的關係。眾所周知地,「一個中國」已是國際社會的共識,「兩個中國」目前已無可能,因此中華民國只能是從中國過來的一個被取消承認的舊政府,堅持「中華民國」國號的結果,使得台灣至今於許多場合還被認為是在爭奪中國代表權。我們常聽到的建交或斷交的問題即是其中一例。

 所謂斷交通常是兩國間的關係十分惡劣才會發生,一般若召回大使以示非常嚴重,但我們又未得罪或欺負他國,為何常發生此類事件?究其實,根本不是建交或斷交的問題,而是政府承認的更替。由於政府承認更替的結果,使我們失去成為建立外交關係對象的資格,雙方當然無法建立外交關係,所以我們不是跟他國斷絕外交關係,而是沒有資格去與他國建立外交關係。如果我們是正常的國家,無論任何國家與中國建交,均與我們無關,不會有必須為此「斷交」的必要。因此,我們必須釐清其間的法理。

 國際法上有所謂國家承認和政府承認兩個問題。國家承認就像以前的蘇聯分裂成幾十個新獨立的國家,則每個新國家都要國際社會予以承認,國際社會也增加許多新成員。政府承認則是一國內部發生非依憲法程序的政權更換,即一國因內亂、叛亂、政變等內部問題而產生新政府,此時國際社會沒有產生新成員,各國領土也沒有變動,各國所考慮的事:要不要承認這個新政府可作所代表這個國家的政府。此即所謂的政府承認。

 那麼國際社會對中華民國(而不是台灣)的承認是國家承認還是政府承認呢?向蒙古、俄羅斯各國獨立時都是國家承認,而國家承認是不能撤回的。由於一旦承認某國為國際社會的新成員,即會產生各種法律關係,除非該成員確實已經消滅,否則事後不可能否認這個新成員的存在。因此,國家承認是不可撤回的。如美國曾經承認伊朗這個國家,但在一九七九年美、伊因發生何梅尼事件,而產生衝突導致外交關係斷絕,但即使美、伊斷交,美國也不能否認伊朗這個國家存在。不過,政府承認是可以撤回的,因為一個國家只有一個中央政府,若一國內部存在與B兩個政府在爭代表權時,當外國承認時,B就是叛亂團體,AB是無法同時被承認的,如果兩者能同時被承認就是變成兩個國家。但外國可依情勢判斷要承認或承認B,且隨其高興更換承認對象。目前與台灣有邦交的廿幾個國家之所以常會變來變去,一會兒承認北京,一會兒承認台北,就是因為這是政府承認的緣故。在政府承認的法理中,沒有一個國家可以同時承認一國內部的兩個政府,但政府承認是可以撤回的,且可任意更換。所以,這些跟「台灣」(其實是中華民國)建交的國家是在害台灣,因為他們承認台灣是代表中國的政府,使台灣無法在法律上成為完全的獨立國家。(按,這是台灣的中華民國自己要如此自稱並以此根外國建交,並非外國要如此)

 目前台灣無法參加國際組織最大的問題,就是使用「中華民國」為國號,聯合國於一九七一年通過二七五八號決議案已決定「由中華人民共和國取代中華民國」,我們要用中華民國來「重返」國際組織根本是緣木求魚。前面曾經提過,要參加國際組織,就必須是國家,而要說「中華民國是一個國家」,就必須先處理中華人民共和國的部分,再正式喊出三種「中華民國是國家」主張中的任何一種,也就是要先確立「兩個中國」,否則中華民國就不是一個國家。然而,在國際社會普遍接受「一個中國」的現狀下,中華民國只是被取消承認的中國舊政府,甚至還是跟中華人民共和國在競爭中國代表權的法律狀態下,所以中華民國政府是沒有辦法參加國際組織的。所以我們每次提及參加國際組織的問題(只是要求討論,而從未正式申請),國際社會就扯出二七五八號決議案,但這個決議案是將原本在聯合國或其他國際組織中代表中國的中華民國政府,經由國際組織的決議,改為由中華人民共和國代表全中國,即國際組織對中國政府的承認發生更換。

 這種承認更換的情形與新國家參加國際組織的情況是不一樣的,因為新國家參加國際組織是增加一個新會員,只要按照國際組織對新會員加入的規定辦理,但是一國內部的政府更替屬於各矬國國內事項,因此沒有任何國際組織憲章有所規定,通嘗試在總務委員會辦理各國代表報告時在認證上作處理,這就是為什麼中國代表權問題會在聯合國吵很久的原因。每次大會開議前的議程審議有一個認證手續,各國駐聯合國代表必須出示到任狀,以資證明各國代表的身份,而代表權的問題便是在這個認證程序就遇到問題。一九七一年以後,中華人民共和國政府取代中華民國,成為安理會常任理事國的中國代表,台灣不可能取代北京的這各地為,因此以「中華民國」名義提出「重返」要求,頂多在總務委員會上就討論而否決,各國根本不必花時間處理了。但政府卻不向國人說明此點,一眛地用友邦發言支持和「中共打壓」來欺瞞人民。

 依聯合國憲章規定,國家的加入事先要向秘書處寄交申請書,再由安理會推薦,經大會投票通過。其他國際組織大致也是相同規定,只是沒有安理會推薦的程序,當然也就沒有否決權的問題。台灣在民主化後,我們的政府及外交官員換一些較靈活的人,他們就知到中華民國不是國家,無法參加國際組織,從WTOWHO的例子都可以知道,若以中華民國名義提出申請,則任何國際組織都不可能通過。由於用中華民國名義申請會陷入二七五八號的政府更替問題,因此改用台澎金馬關稅領域或衛生實體,而在〈海洋法條約〉上則以漁獲實體等等,各種奇怪名稱來申請「參與」國際組織。反正就是不敢以「台灣」(國家)名義提出申請,也不敢向國民說明真正情況,結果變成在國內主張自己是主權獨立國家,但在國際上卻避免被認為是主張自己是主權獨立國家的矛盾情形。

台灣內部已有很多呼聲響要改變,但政府卻一直沒有作這種改變,反而有〈國統綱領〉出現,在國際上使人誤解,認為台灣將朝統一的方向邁進。因此,各國際組織都認為,反正要朝向統一,何必那麼麻煩,讓台灣先進來幾年,後來又合併成一國,因而不重視台灣應該加入國際組織的必要性。更何況台灣每次提出的主張都令人費解,甚至需修改國際組織憲章才有可能達成,當然更令各國不願處理「台灣」的入會問題。

 台灣加入國際組織的方法

 國際組織有憲章,而憲章等於是各會員國共同簽署的「國際組織設立條約」。國際法認為每個國家都是獨立個體,所以國際法對國家的拘束來自於國家自己的同意,也就是說國家同意接受憲章的規範,憲章才成為法律具有拘束力。關於各國參加國際組織的方法,在手續上非常簡單,一個國家要加入某個組織,只要其國會通過那個組織的憲章,接著把批准書寄到秘書處或是交存的國家,表示要參加此一國際組織即可。一般國家所採行的入會方式都是如此。如國會批准國際民航組織的憲章後,寄到美國芝加哥寄存處,表示要當條約的當事國,就會成為國際民航組織的會員國。我們不能用這種方法最大悲哀是:台灣尚未成為國家。

 我們擁有比別的國家更優越的條件,可是我們不敢說我們是國家,可以在國內喊得很大聲,但在國際卻不敢說。舉例來說,如果一個國際社會是一座城市,每一個國家是一部車子,國際法就是這城市的道路,而決定左轉、右轉等方向就是國際政治。強大的國家有開路的能力,而一般的國家就像小車子一樣,只能跟著路走。依照台灣的條件,台灣明明是一部車子,且是性能相當優越的好車,只要去申請一張牌照,想去哪都可以。但受限於中國這部大拖車,卻宣稱台灣是被他拖在後面的那一部份,主張台灣只是聯結的車體,根本不是一部車子。結果,台灣這部好車因為害怕被大車撞,所以也不敢說自己是部車子,只能像是一輛沒有掛車牌的車,想去哪都不行,更不用說開進豪華俱樂部---國際組織。為求突破此一不合理的困境,台灣的作法是改稱自己是輛三輪車---也就是台澎金馬某某實體,要求讓我們在俱樂部牆外墊高腳看看裡面在作什麼就好了,而這就是所謂觀察員。其實參加國際組織的方式很多,但最大問題就在於台灣不敢承認自己是部車子,不敢去申請執照,所以像駕著無牌車到處去逛,看到哪個停車場不用牌就偷偷混進去,若被指摘未掛車牌時,就宣稱自己是三輪車。台灣不敢主張自己是國家,不敢以台灣名義申請加入國際組織,僅敢以台澎金馬某某實體請求當觀察員,就是我們台灣參加國際組織的現狀。

 台灣參加國際組織的障礙,中國的壓力是一定不能排除的,但在法律上我們應該要相信,連美國這麼強大的國家都不可能控制所有的國家,中國怎麼可能有那種能力?因此,現在台灣加入國際組織最大的障礙是我們給自己製造的,那就是使用中華民國這個名稱。其次,我們自己似乎也在避免萬一真的不小心進入國際組織。以申請觀察員為例,WHO實際運作中並無觀察員制度,反而是聯合國有明確的觀察員慣例,但台灣就不曾去申請當聯合國的觀察員。觀察員制度起於第一次世界大戰後,依美國總統威爾遜的理想而成立國際聯盟時,卻因美國國會持封閉思想而沒有批准公約,所以美國沒有加入,但因美國是戰爭重要功臣,國際社會不可能沒有美國的參與,所以讓美國以觀察員方式加入國際聯盟。之後成立聯合國,就採用此一慣例處理,讓中立國家瑞士以觀察員方式加入聯合國。主張自己是國家的巴勒斯坦解放組織,雖然沒有領土但卻於一九七四年成為聯合國觀察員,還曾於一九八八年公開宣佈獨立。此外,我認為有關中國偷渡問題、海洋污染、傳染病問題或台海危機均應設法要求聯合國重視與處理,藉由聯合國對台灣相關事項的討論,是使我們進入國際社會的第一部。

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